Federación y comunidad.

Al formular sus proyectos sobre el federalismo, Pasqual Maragall afirma: "Somos diversos y tenemos intereses comunes. Esto es federalismo". O bien: "España es un país plural, y los países plurales son federales, simplemente".Literalmente dice: estamos en un Estado federal. Ésta sería una primera reflexión. Pero también parece decir, y es lo que se deduce de su idea política: como somos así -diversos, país plural, aunque con intereses comunes-, tenemos que construir un Estado federal, todavía no del todo perfeccionado con la fórmula de Estado de las autonomías. E incluso algo más: los países plurales, ya no como programa, sino como condición necesaria, están abocados a ser federales.

Más vacilantemente que Maragall, yo llego a conclusiones que, para que puedan ser próximas, han de aclarar ciertas incertidumbres. Pienso que ya estamos en un Estado de naturaleza federal; pienso que tenemos que perfeccionarlo, no sólo como exigencia de la pluralidad, sino también de la unidad; temo, sin embargo, que el programa federal adolece todavía de inseguridades, y eso por culpa de los nacionalismos.

Por de pronto, siguiendo a antiguos y grandes maestros, ha de entenderse que, en los Estados compuestos, la naturaleza federal está dada por una cantidad suficiente de competencias autónomas, sostenidas en la Constitución y amparadas por un Tribunal Constitucional. Así, nuestro Estado de las autonomías es de naturaleza federal. Con gran claridad y detalle lo ha descrito Eliseo Aja en su libro El Estado autonómico (Alianza Editorial, 1999), de recomendable lectura.

Perfeccionar este Estado de las autonomías en una dirección federal (esto es, confirmando su naturaleza) es tarea que, aunque deseable, resulta menos clara. Toda constitución federal debe resolver de modo armónico la difícil tensión entre autonomía y unidad. En el Estado español, algunos de los principales problemas son:

En primer lugar, la relación entre simetría y asimetría. La asimetría no se limita al trato específico que cabe esperar de peculiaridades como el idioma, la hacienda o el derecho. Es también una reivindicación, sostenida por la ideología nacionalista, que pretende primar las relaciones bilaterales entre Estado central y una autonomía sobre las relaciones de igualdad entre todas las autonomías y el poder central. Esta reivindicación es conflictiva.

El segundo problema sería el del fortalecimiento de un órgano constitucional de integración de la diversidad. Éste es el Senado. Pero aún no está claro, incluso desde el punto de vista de la técnica constitucional, cómo se configuraría ese órgano renovado y cómo habría que ir a la reforma constitucional necesaria. Y menos clara está todavía la voluntad de los partidos nacionalistas de incorporarse a este proceso de cambio constitucional, cuando su interés por constituir una Cámara de integración en el Estado de las distintas comunidades es más bien nulo.

En tercer lugar, la proyección de la autonomía en el nuevo campo supranacional europeo. También este proceso tiene dos vías abiertas, que serían dosificadas de modo distinto según la idea federal o la nacionalista. Para la primera iría sobre todo ligada a la función del Senado de canalizar la política europea, y de orientar, por tanto, la acción del Gobierno en esta materia. Para la segunda, se trataría sobre todo de facilitar la incorporación de los representantes de las comunidades a las instituciones europeas.

En cuarto lugar, el perfeccionamiento de la federación debería ir ligado al fortalecimiento de los vínculos de fidelidad constitucional. Pero la relación entre lo jurídico y lo político, cuando tratamos de este tema, nos da licencia para aplazar la discusión.

Hasta ahora hemos avanzado en dos puntos: estamos en un Estado de naturaleza federal y esta federación hay que perfeccionarla afrontando y resolviendo las dificultades que plantea. Pero es en el tercer punto donde surgen los problemas más importantes. Desde un punto de vista político, y no jurídico, el programa federal está todavía sometido a profundas incertidumbres, y eso por culpa de los nacionalismos. La afirmación de que "los países plurales son federales, simplemente" encierra una ambigüedad. Porque los ejemplos que podríamos mostrar son, en primer lugar, que los países plurales sólo son federales si tienen un profundo sentido de una identidad común; en segundo lugar, esto no implica la aceptación de la conclusión contraria, pues habría que precisar que los países federales no son necesariamente plurales. Máximo ejemplo: la Federación de los Estados Unidos de América se ha formado entre colonias que eran escasamente plurales y se ha extendido en su marcha al Oeste mediante la incorporación de nuevos Estados, muchas veces con un mínimo sentido de pluralidad.

Cabe siempre ir al sentido estricto de la proposición: si nos referimos a países plurales, aunque no sea el caso de los Estados Unidos o de Alemania, tales países plurales deben ser federales. Éste es un programa posible, pero difícil, si esos países no cumplen con la condición que estas dos grandes federaciones cumplen: desarrollar, desde el principio, un fuerte sentido de comunidad federal, lo que es algo más que un pacto federal de comunidades.

Los "padres fundadores" de la federación americana actuaron con máximo espíritu pragmático en el incierto camino de descubrir qué era la federación, a la que, desde su comienzo, llamaron "nación", y que pronto dejó de ser una unión de pueblos para ser el pueblo de los Estados que se unían (de los Estados Unidos). La federación no fue el resultado de una diversidad anterior, sino la voluntad de constituir un pueblo nacional. Lo cierto es que, prescindiendo de acentos más o menos unionistas (Hamilton o Jay frente a Madison o Jefferson), los Estados no fueron nacionales, sino que fue nación la Unión. Al igual que en Alemania, en donde es el bund la nación, y no los länder".

Pues bien, ésta es la dificultad: cómo establecer la federación sin que ésta implique no sólo el pacto entre los diversos, sino además el sentimiento de comunidad. Mientras no se asuma como proyecto político el fortalecimiento de la comunidad, la solución federal seguirá sin terminar de asentarse. Eliseo Aja quiere reducir la fidelidad constitucional, o colaboración entre poderes federales y federados, a un problema estrictamente jurídico, pues teme que, desde una dimensión política, se convierta en "arma arrojadiza contra el adversario". Pero esta reducción a lo jurídico sólo sucede cuando la fidelidad política a la comunidad está conseguida. Por el contrario, en un país en donde se disputa ideológicamente sobre dónde está la nación habrá incluso que aparcar esta discusión -habrá que razonar no sobre la nación global o las naciones particulares, sino sobre comunidad global más comunidades parciales- para tratar así de construir una convivencia federal. Pues, siendo la Constitución el texto base en que política y derecho se identifican, la fidelidad constitucional es un elemento necesario, antes que de la interpretación jurídica del pacto, del proyecto de pacto político. Que tiene una dimensión política lo saben muy bien sobre todo los que niegan ese proyecto común, como son los firmantes del Pacto de Lizarra.