Balanzas fiscales: ¿tiene mucho sentido?

Los saldos de las balanzas fiscales de las autonomías están de moda. A menudo se utilizan como argumento político para cambiar el sistema de financiación autonómica. El problema es si esa utilización es válida o supone lo que no es cierto o no tiene sentido. El propio secretario de Estado de Economía defiende que se elabore un cálculo "oficial" de los saldos fiscales autonómicos, "para evitar victimismos y no hablar sobre hipótesis". Entiendo al secretario de Estado, quien debe estar harto de ver cifras que pueden diferir en casi el 100%. Con una evaluación homogénea, habría orden en las hipótesis de partida y las metodologías empleadas.Carlos Monasterio y Jesús Ruiz-Huerta ya han comentado el tema en este diario. Una balanza fiscal intenta imputar los pagos que realizan los residentes de una autonomía al Gobierno central y los servicios que reciben del mismo. El saldo conjunto, para el Estado, debería ser positivo e igual al déficit central, o nulo si ese déficit no existe. Es seguro que el cálculo daría más información si incluyera los ingresos y gastos regionales, pero sólo se trabaja con los centrales.

Hay que observar que, por la parte de los ingresos, es la distribución personal de la renta y el consumo de quienes residen en una comunidad lo que determinará, en buena parte, el resultado. Una zona con personas y empresas que obtienen rentas altas contribuirá con más impuestos, y en proporción mayor, que una zona económicamente más atrasada. Pero es más importante recordar que el impacto real de un impuesto, o de un gasto, no siempre tiene mucho que ver con el lugar, o la persona, que lo paga o lo disfruta. En ocasiones, la ley obliga a repercutir un impuesto a otras personas.

Aparte de por obligación legal, los ingresos y los gastos públicos se "trasladan" y tienen un efecto en otros lugares y sobre otras personas, ya que consumidores y empresarios alteran sus decisiones económicas ante la intervención pública. Como consecuencia de esas nuevas decisiones, la pauta distributiva real, o "incidencia" del sistema, es muy diferente de la legal. Por ejemplo, si un impuesto se traslada a terceros, de poco nos servirá saber quién lo paga; necesitamos conocer sobre quién repercute económicamente. Por desgracia, los estudios de incidencia impositiva, o del gasto, dependen de variables cuyo valor es difícil calcular, por lo que en el trabajo empírico se usan supuestos simplificadores que son sólo aproximaciones a la realidad. De aquí las exageradas diferencias entre los resultados de diversos estudios existentes.

Mi propósito no es insistir en estos problemas, que son relativamente bien conocidos. Me interesa discutir otro aspecto: el del sentido que tienen esos cálculos y lo que se puede afirmar de sus resultados. En mi opinión, una distribución regional (o personal, por escalones de renta, en su caso) de ingresos y gastos públicos no tiene, aisladamente considerada, el sentido o validez conceptual que a veces se le quiere dar. Al saldo de una balanza fiscal se llega agregando resultados que imputan territorialmente ingresos y gastos. Pero el análisis no tiene en cuenta que la distribución regional de la renta, antes del impacto de los ingresos y gastos públicos, no sería la misma si el Gobierno central no existiera, o recaudara y gastara diferentemente.

Imaginemos que el saldo de la balanza fiscal de una región es negativo en un porcentaje Z de su PIB. Eso no quiere decir que la renta de esa región haya caído en ese porcentaje con la actuación del Gobierno central. Con esta afirmación se compara lo que no es comparable; una distribución de la renta fuertemente influida por las intervenciones públicas, y esa misma distribución, suponiendo, erróneamente, que no se alteraría si se pagaran menos impuestos o se disfrutara de más gasto público. No es posible afirmar que si una región X soporta una cantidad Y de la recaudación de un impuesto tendría Z más de renta, de acuerdo con los criterios de imputación que se estén usando, si el impuesto se redujera o si se eliminara. Para calcular los efectos de la nueva situación necesitamos establecer qué se va a hacer ante la menor recaudación: ¿aumentar otros impuestos, reducir el gasto, o ambas cosas?

Lo que sí se puede conocer es el cambio que se produciría en la distribución regional de la renta disponible (después de la actuación pública) si el sistema impositivo y de gasto cambiara. Sabemos cual es la distribución de la renta disponible por regiones, y podemos evaluar la que se originaría con un presupuesto diferente. La comparación de esas dos distribuciones, una real y otra hipotética, es válida y proporciona el fundamento para hacer afirmaciones con sentido sobre cómo variaría la distribución regional de la renta disponible con una alteración presupuestaria. Pero el saldo de una balanza fiscal no nos permite decir demasiado. Como se ha apuntado, si una región soportara menos impuestos, la disminución del gasto o el aumento correspondiente de otros ingresos generaría un nuevo equilibrio en la economía en el que, sólo por azar, aumentaría la renta de la región en la cantidad de impuestos que dejara de pagar. Es cierto que la renta disponible de una región aumenta o cae con la actuación pública. Pero no es válido afirmar que, si no existiera esa actuación, la región sería más rica o más pobre en la cifra del saldo de su balanza fiscal.

Además es evidente que, con progresividad en el sistema, las comunidades más ricas tenderán a mostrar saldos negativos en sus balanzas fiscales, mientras que otras comunidades serán receptoras netas de recursos. Ya se indicó que son las personas quienes pagan los impuestos, y no los territorios. Si no se está de acuerdo con el saldo de la balanza fiscal de una comunidad es porque no se aceptan las pautas distributivas de los Presupuestos del Estado; bien porque se crea, como nos ocurre a muchos individualmente, que se contribuye demasiado o porque se considere que el gasto público en esa región, en términos per cápita, por ejemplo, es insuficiente. Esto no está ni bien ni mal, sólo tiene poco que ver con la financiación autonómica. Es válido plantear nuevas pautas distributivas de los Presupuestos, pero no creo que se deba mezclar el tema con otras cuestiones. La financiación autonómica pasa por compartir los tributos y por ejercer la tan traída y llevada corresponsabilidad fiscal. La nivelación o distribución personal y territorial es otra materia.