La democratización y el progreso, claves para la paz en los Balcanes

El ex presidente del Gobierno español Felipe González presentó al canciller alemán, Gerhard Schröder, el pasado mes de marzo un documento en el que se apunta una estrategia para los Balcanes que elaboró en su calidad de representante especial de la Unión Europea para la República Federal Yugoslava. EL PAÍS publica el texto íntegro en el que González plantea la necesidad de la democratización del régimen de Milosevic.

Ideas para una estrategia europea con vistas a la democratización de la República Federal de Yugoslavia (RFY) y la estabilización de la región.- I. En este momento, la atención internacional respecto a los persistentes problemas en los Balcanes está concentrada en la irresuelta crisis de Kosovo (aunque los recientes acontecimientos en Bosnia nos recuerdan que la situación en ese otro país se encuentra aún lejos de estar normalizada). Ello es lógico en la medida en que la cuestión de Kosovo es la crisis que ahora se presenta de forma más aguda en la zona, y además amenaza con poner en peligro la estabilidad de países vecinos e indirectamente la de toda la región. Sin embargo, sería un error considerar el problema de Kosovo de forma aislada, e incluso, si se consiguiera encauzarlo por vías de solución, ello no eximiría a la comunidad internacional de abordar los problemas de fondo en el conjunto de la República Federal de Yugoslavia y en la relación con su entorno. (Entre otras razones, porque una autonomía de Kosovo basada en el respeto de los derechos humanos y los valores democráticos no podría funcionar de manera efectiva y duradera en el marco de una RFY bajo un régimen no democrático).

La comunidad internacional, y concretamente la Unión Europea, en su política hacia la región, no debería contentarse con un papel de apagafuegos, atendiendo a crisis humanitarias aquí o allá, buscando soluciones a problemas concretos según surgen, y por lo demás conteniendo a Milosevic y su régimen dentro de Serbia. Esa política a corto plazo puede ser hasta cierto punto inevitable, en función de las exigencias del momento y de los titulares en los medios de comunicación. Pero tiene el grave inconveniente de entregarle la iniciativa a Milosevic -que puede así seguir encendiendo fuegos donde le parezca más conveniente, para luego erigirse en el interlocutor privilegiado de la comunidad internacional y en el "garante" de los acuerdos eventualmente alcanzados-, y además adolece de la falta de una perspectiva de conjunto, para la RFY y para la región, a medio y largo plazo.

- II. Por tanto, resulta necesario desarrollar una estrategia, por parte de la Unión Europea y de la comunidad internacional, con la vista puesta en la democratización, la estabilidad, el progreso económico y social y la integración paulatina del conjunto de la zona, incluida una RFY transformada, en la economía internacional y en las instituciones europeas. Todo ello supone un esfuerzo de largo aliento, pero que es imprescindible si no se quiere seguir al albur de la crisis de cada momento: ayer y hoy en Bosnia, hoy y mañana en Kosovo, mañana o pasado en Montenegro o en la misma Serbia.

Ese esfuerzo sostenido tendrá que ser compartido por la comunidad internacional -especialmente Estados Unidos, Rusia y los organismos competentes, como la OSCE (Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa)-, pero la iniciativa, el impulso y también la carga principal de llevarlo adelante deberían recaer sobre la Unión Europea, porque es el actor más importante en el continente y porque son sus intereses de seguridad y de todo tipo los que se ven más directamente afectados. Además, ese compromiso claro y firme por parte de la Unión Europea ayudará a convencer a los escépticos en Washington de que la Unión Europea existe como tal y se toma seriamente sus intereses y responsabilidades en su entorno inmediato, por lo que vale la pena que también Estados Unidos participe activamente en el esfuerzo conjunto, en particular en los aspectos de seguridad, a través de la OTAN.

- III. La estrategia europea e internacional hacia la región debería estar presidida por algunos principios básicos que habrían de ser transmitidos con claridad a todas las partes y mantenidos con coherencia (espacial y temporal) en los distintos conflictos y situaciones que en ella están abiertos o podrían surgir. Esos principios son básicamente los contenidos en los textos fundamentales de la OSCE (Acta Final de Helsinki, Carta de París, etcétera), con las precisiones que pudieran resultar necesarias en su aplicación a las condiciones existentes en la región. Se trata, fundamentalmente, de:

- Preservación de la integridad territorial de todos los Estados de la región (incluyendo la RFY y todos sus vecinos).

- Promoción de la estabilidad, la cooperación y el progreso a escala regional.

- Respeto y promoción de los derechos y libertades de todos, tanto de los individuos como de los grupos necesitados de especial protección (concretamente, grupos étnicos, lingüísticos o religiosos).

- Democratización auténtica, con participación de todos en las decisiones que les afecten, mediante elecciones auténticamente libres y limpias, junto con otras formas de participación ciudadana en la vida de la colectividad y en la acción de los poderes públicos.

- Desarrollo de sistemas judiciales verdaderamente independientes e imparciales, que supongan una genuina garantía de los derechos y libertades de las personas y una instancia de recurso y arbitraje para los conflictos que puedan presentarse entre intereses encontrados en el seno de una sociedad.

- Fomento de la apertura y la transformación de las economías de los países de la región para facilitar su inserción en la economía internacional y, en su día, en las instituciones europeas, con la apropiada asistencia y cooperación internacional.

En definitiva, se trataría de marcar el camino a seguir por parte de esas sociedades a fin de normalizarse, modernizarse y europeizarse, contando para ello con el compromiso de una ayuda internacional concreta, tangible y efectiva, así como con una perspectiva clara de una participación en las instituciones europeas y euroatlánticas de cooperación y de integración (que, obviamente, sólo podría realizarse a medio o largo plazo, según los esfuerzos de transformación que cada país efectúe); y, a la inversa, con un nítido distanciamiento, e incluso aislamiento, respecto de aquellos países o regímenes que no ajusten su comportamiento externo e interno a esas pautas generalmente aceptadas en el ámbito europeo.

- IV. Ésta es la filosofía que latía en el fondo de las recomendaciones y sugerencias contenidas en el informe que en diciembre de 1996 presenté a la OSCE como resultado de la misión que me encomendó la Presidencia en ejercicio de la Organización, en relación con la situación existente en la RFY como consecuencia de las elecciones locales celebradas en Serbia. Aquel informe -que entonces fue endosado por la UE y la OSCE- se refería a Serbia y a la RFY en su conjunto, pero sus principios y orientaciones podrían ser también aplicables en otros países de la región (aunque los problemas no se presenten con la misma gravedad que en la RFY).

En todo caso, hay que tener en cuenta que la democratización de la RFY mantiene una estrecha interrelación con la estabilización de la región: se ha hecho evidente que no se alcanzará ni se consolidará una estabilidad en el conjunto de la zona mientras perviva en Serbia el régimen de Milosevic, y difícilmente se desarrollará y asentará un sistema democrático en la RFY si subsisten condiciones de inestabilidad en su entorno.

Es preciso tener también presentes las susceptibilidades existentes en la RFY, particularmente en Serbia, y no sólo en el partido gobernante y sus aliados nacionalistas. Es fundamental que la Unión Europea y la comunidad internacional dejen siempre meridianamente claro que no tienen nada contra Serbia, la nación o el pueblo serbio, sino exclusivamente contra la actuación equivocada y perniciosa de sus dirigentes, que conduce a la RFY a un callejón sin salida; y que no se le exige a Serbia otra cosa que no se le exija también a otros países de la región. Para ello, nada mejor que un enfoque regional coherente que plantee los mismos principios, valores y esquemas a todos los países de la zona (incluyendo, de forma destacada, a Croacia).

- V. El punto de partida para el desarrollo de una estrategia europea hacia la zona ha de ser, lógicamente, lo que ha venido constituyendo el eje de la política de la Unión Europea hacia los Balcanes Occidentales: el llamado enfoque regional (regional approach). Este enfoque regional, que se viene aplicando desde comienzos de 1997, ha sido el primer intento serio por parte de la Unión de definir una política mínimamente global y coherente hacia Bosnia-Herzegovina, Croacia, la RFY, Macedonia y Albania. Esta política tiene dos activos importantes:

- Es global, respecto de una zona constituida por cinco Estados con ciertas características comunes y determinadas conexiones entre sí. Por ello esos países son objeto de un tratamiento conjunto en cuanto a los criterios relevantes, aunque el examen de la aplicación de esos criterios y las consecuencias que resulten se haga de forma separada en cada caso.

- Mediante los criterios de condicionalidad, ofrece perspectivas previsibles en el proceso de acercamiento de esos países a la Unión Europea. Es decir, esos Estados saben de antemano a qué atenerse en cuanto a la política de la Unión para la zona y respecto de cada uno de ellos.

Sin embargo, esta política presenta una seria carencia: en su aplicación, es fundamentalmente reactiva, en el sentido de que consiste en comprobar, semestre tras semestre, el grado de cumplimiento del catálogo de criterios en cada caso, para, en función de ello, dar calificaciones por países y definir así el nivel respectivo de aproximación a la Unión Europea. Dejando aparte el caso especialísimo de Bosnia -y, en menor medida, de Albania y Macedonia-, esta política adolece pues de la falta de unas acciones positivas que ayuden a los países en cuestión a cumplir los criterios a que son sometidos. Podría incluso decirse que el "enfoque regional" se limita las más de las veces a tomar nota de las insuficiencias o de la inestabilidad en los países de la región. Ello resulta claro en el caso de Croacia y es dramáticamente evidente en lo que se refiere a la RFY.

A la vista de ello, se hace preciso que la Unión Europea revise su política hacia la región, definiendo una estrategia que tome en consideración los aspectos utilizables del enfoque regional, al tiempo que incluya también acciones positivas destinadas a favorecer cambios en esos países en el sentido deseado.

- VI. Esta estrategia de la Unión Europea hacia los Balcanes debería, a la vista de las causas mediatas e inmediatas de la inestabilidad en la región, plantearse los siguientes objetivos, por orden de prioridad:

1) Reforzar a los países y entidades vecinos de la República de Serbia con el objeto de limitar la capacidad de Belgrado de influir negativamente en ellos y de desestabilizar así la situación en los Balcanes.

Si finalmente se despliega una fuerza internacional en Kosovo, ése será un factor que cambiará radicalmente la situación en el triángulo Kosovo-Albania-Macedonia: por una parte, la capacidad de actuación de Milosevic en ese cuadrante se verá muy limitada, y por otra, la comunidad internacional estará muy pendiente de los desarrollos internos en Albania y Macedonia.

El mayor riesgo se situará entonces en Montenegro, por lo que allí debería realizarse un especial esfuerzo para robustecer su estabilidad y su proceso de cambio. Montenegro tiene especial importancia por dos razones: primero, porque es el escenario más probable de una

próxima acción del régimen yugoslavo, que difícilmente puede tolerar de manera indefinida el desafío que Djukanovic le plantea continuamente en las instituciones federales; en segundo lugar, porque el ejemplo de Montenegro, aunque lejos de ser perfecto, puede suponer un acicate importante para los cambios políticos y económicos en Serbia. Por otra parte, es necesario evitar una declaración de independencia de Montenegro, que indudablemente tendría efectos negativos: nuevos problemas de minorías, mayor aislamiento de Serbia, mal ejemplo para albanokosovares y serbobosnios, etcétera.2) Fomentar un proceso de cambios políticos y económicos en Serbia y en el conjunto de la RFY que, mediante una transición democrática y pacífica, conduzca a la sustitución del régimen autoritario de Milosevic por un sistema político respetuoso de los derechos humanos de los ciudadanos y de las minorías, capaz de vivir en paz y colaboración con sus vecinos y abierto a la cooperación internacional, primordialmente en el ámbito europeo.

Hay que tener muy presente que este objetivo es clave para la estabilización y normalización de la RFY y de toda la región, pero que probablemente no se podrán alcanzar resultados en este terreno a muy corto plazo, a causa del afianzamiento del régimen de Milosevic. Ello no debe desalentar a la UE y a la comunidad internacional, que tendrían que redoblar sus esfuerzos para lograr la transformación de las estructuras imperantes en Serbia y en la RFY, sin lo cual todo lo demás que se consiga en la zona permanecería en precario.

3) Promover el desarrollo de una cultura democrática y de convivencia entre personas y grupos, el robustecimiento de las instituciones de la sociedad civil y el progreso económico y social en el conjunto de los países de la zona, así como la cooperación, tanto entre ellos como con el resto de Europa.

Evidentemente, éste es el objetivo último de la acción de la UE y de la comunidad internacional respecto a la región. Lo que hay que tener claro es que ello va a requerir un esfuerzo sostenido a medio y largo plazo, si se desea obtener resultados efectivos y con perspectivas de consolidación.

- VII. Entre los medios y medidas que cabría adoptar o, según sea el caso, potenciar por la Unión Europea se pueden mencionar las siguientes, sin ánimo exhaustivo:

1. Montenegro:

- Refuerzo de la posición de Djukanovic y su Gobierno, mediante invitaciones a las instituciones europeas y a las capitales de los Estados miembros de la Unión Europea, así como visitas a Podgorica de representantes de la Unión y de sus miembros. Todo ello acompañado de declaraciones públicas de apoyo al régimen montenegrino y de advertencia a Belgrado sobre la importancia que la UE concede a la estabilidad de Montenegro y a que pueda desempeñar plenamente su papel constitucional en la RFY.

- Medidas de apoyo a los servicios públicos y a la Administración pública montenegrina, que está todavía escasamente preparada para sostener un proceso de transición. Cabría pensar en seleccionar funcionarios para cursos o estancias de formación en las capitales europeas; enviar misiones técnicas de asesoramiento de la UE y sus Estados miembros, por ejemplo, en aspectos claves como la transparencia y la eficacia de las privatizaciones de empresas y del sistema fiscal; realizar actividades específicas de cooperación para la mejora de la Administración de Justicia, en colaboración con el Consejo de Europa; y apoyar el aparato administrativo en campos particularmente relevantes para la economía montenegrina, como los transportes y el turismo.

- Medidas de apoyo al reforzamiento de la sociedad civil, con un especial hincapié en que Montenegro siga siendo uno de los ejemplos más destacados de convivencia y colaboración interétnica en los Balcanes. Ello puede traducirse en la promoción de actividades de cooperación entre organizaciones no gubernamentales, centros educativos, autoridades locales, etcétera, de Montenegro y de los países miembros de la UE, con financiación comunitaria.

-Medidas de apoyo a la economía montenegrina, incluyendo la no aplicación a Montenegro de las sanciones impuestas a la RFY (siempre que quepa esa separación), y la concesión de líneas de crédito especiales para la transformación del sistema productivo.

2. Serbia:

- Reforzamiento del perfil internacional de la Alianza para el Cambio (agrupación de los principales partidos y personalidades de la oposición democrática), mediante invitaciones de sus líderes a las capitales europeas. Cabría también realizar gestiones con las Internacionales de partidos políticos -especialmente a nivel europeo- para explorar la posibilidad de desarrollar un programa conjunto de colaboración con la Alianza, incluyendo actividades de formación y asesoramiento en materias organizativas, electorales, etcétera.

- Medidas de apoyo a los ayuntamientos gobernados por la oposición democrática, mediante programas de cooperación gestionados por las asociaciones europeas de autoridades locales o mediante acuerdos de hermanamiento entre ciudades, con respaldo de la UE (medidas también aplicables a Montenegro).

- Medidas de apoyo a los sectores universitarios: promover un permanente diálogo con profesores y estudiantes críticos con el régimen, invitar a destacados académicos y líderes estudiantiles a capitales occidentales; fomentar contactos con universidades e institutos de investigación de la UE; proporcionar algún apoyo económico a organizaciones alternativas de profesores y estudiantes. Cabría considerar la posibilidad de que un cierto número de estudiantes -seleccionados al margen de las autoridades yugoslavas- se beneficien de los programas europeos de becas (esta medida sería también aplicable a Montenegro).

- Medidas de apoyo a los medios de comunicación independientes: denuncia de la normativa de información en vigor en Serbia; invitaciones a personas relevantes de los medios independientes a conferencias y coloquios en países de la UE; prestación de apoyo técnico y financiero, más allá de lo que ya se hace, a los medios de comunicación independientes cuya existencia se vea amenazada o que traten de salir a la luz.

- Medidas de apoyo a los sindicatos independientes, a través de contactos y asistencia por parte de las confederaciones europeas de sindicatos, con el respaldo de la UE.

- Contactos con instituciones claves en la vida pública serbia, particularmente las Fuerzas Armadas y la Iglesia ortodoxa, a fin de resaltar que la comunidad internacional no tiene nada contra la nación serbia como tal y de favorecer una apertura a otros enfoques mediante un diálogo con instituciones homólogas en países de la Unión.

- Además de todo ello, habría que recordar que -sin perjuicio de las concesiones que la comunidad internacional estime necesario hacer a Milosevic para incitarle a aceptar y aplicar un acuerdo de autonomía para Kosovo- resultará preciso mantener un conjunto de medidas de presión sobre Belgrado (el llamado "muro exterior" de sanciones) e incluso reforzar su efectiva aplicación, en función de los objetivos de medio y largo plazo de la UE con vistas a la transformación de la RFY y la promoción de la estabilidad de la región.

3. Croacia:

- Mantenimiento de la presión sobre Tudjman y su régimen para que respeten los compromisos internacionales contraídos -en particular, mediante la pertenencia de Croacia a la OSCE y al Consejo de Europa- en cuanto al respeto de los derechos humanos de las personas y de las minorías, el retorno de los refugiados, etcétera. (El reciente informe de la OSCE sobre el estado de estas cuestiones en Croacia es especialmente preocupante).

- Medidas de apoyo a los sectores más abiertos de la sociedad civil, así como a los partidos políticos de la oposición democrática, mediante la promoción de actividades de colaboración con ONG, institutos políticos, etcétera, de países miembros de la UE.

4. Bosnia-Herzegovina:

- Mantenimiento de la presencia internacional y de los programas de asistencia actuales con vistas al cumplimiento de los Acuerdos de Dayton, con especial vigilancia sobre cualquier posible maniobra de desestabilización proveniente de los sectores nacionalistas radicales serbios (con respaldo de Belgrado) o croatas (apoyados por Zagreb).

5. Macedonia:

- Medidas de apoyo a la estabilidad y la seguridad: es fundamental que la falta de renovación de la operación de paz de carácter preventivo de las Naciones Unidas (UNPREDEP) no se traduzca en un peligroso vacío, por lo que habría que sustituirla, sin solución de continuidad, por otra fuerza internacional (de la OTAN, de la UEO o de una coalición multinacional ad hoc).

- Medidas de apoyo a las transformaciones económicas y sociales: cabría estudiar el que se pase del actual Acuerdo de Cooperación suscrito con la UE a un Acuerdo de Asociación (de mayor nivel y con mayor contenido).

- Medidas de apoyo a la colaboración interétnica: fomento de programas destinados a favorecer la convivencia entre las comunidades eslava y albanesa, así como de proyectos locales que beneficien directamente a ambas comunidades.

6. Albania:

- Mantenimiento del nivel actual de programas de asistencia por parte de la Unión (en este momento, Albania es el mayor receptor de ayuda per cápita de la UE), teniendo en cuenta que cualquier solución duradera del conflicto de Kosovo pasa por una Albania estable y en el camino del desarrollo económico y social.

7. Otros países de la región:

- Aunque se salgan del marco estricto de lo que la UE designa como "Balcanes Occidentales", convendría no olvidar la necesidad de seguir ayudando a países como Bulgaria y Rumania a completar sus respectivos procesos de transformación política y económica, ofreciéndoles perspectivas claras y razonables en su camino de acercamiento a la UE dado que la estabilidad y el progreso de esos países están también estrechamente relacionados con lo que ocurra en el área de la ex Yugoslavia.

- VIII. Para desarrollar y aplicar esta estrategia global se haría preciso un conjunto de instrumentos jurídicos e institucionales por parte de la Unión Europea:

1) En primer lugar, para dar a esta materia la importancia que merece, debería ser objeto de una estrategia común adoptada en sus orientaciones generales por el Consejo Europeo (conforme a lo que establecen los Tratados de Maastricht y Amsterdam).

2) Sobre esa base, el Consejo (ministros de Asuntos Exteriores) debería adoptar una acción común que comprenda objetivos, medios e instrumentos para realizar la estrategia acordada al más alto nivel.

3) En esa acción deberían aunarse no sólo los medios propios de la Comunidad en cuanto tal, sino también los de los Estados miembros, combinados o armonizados del modo más eficaz posible.

4) Para la aplicación de la estrategia y la acción común de la UE, debería nombrarse un representante ad hoc que dirija y coordine todos esos esfuerzos, siguiendo las orientaciones del Consejo y de la Presidencia y en estrecho contacto con la Comisión y con el Alto Representante de la PESC (cuando éste haya sido designado).

5) Debería reservarse un papel apropiado al Parlamento Europeo en el seguimiento de la aplicación de esta estrategia, sugiriéndose la creación de una subcomisión específica dentro de la Comisión de Asuntos Exteriores, que podría servir también de lugar de encuentro y diálogo con representantes de partidos democráticos y otros líderes sociales, de la RFY y de otros países de la región, así como de plataforma para que sus planteamientos sean mejor conocidos por los medios de comunicación europeos y, de rebote, por la opinión pública de sus respectivos países.

6) Podría promoverse el establecimiento en la región de uno o varios centros de formación de cuadros civiles en materias relevantes para la transformación democrática de esas sociedades (sistemas políticos democráticos; convivencia y colaboración entre grupos étnicos y de otro tipo; desarrollo de una economía de mercado; organización y actuación de partidos, sindicatos y asociaciones; gestión de asuntos locales; aproximación a las organizaciones europeas, etcétera).

7) Sería importante mantener una adecuada coordinación con otros países interesados en la evolución de los Balcanes, particularmente con Estados Unidos (y en cierta medida con Rusia, por su influencia en Serbia), así como con otras organizaciones europeas activas en estos temas, en especial la OSCE y el Consejo de Europa.

8) Cabría también formar una mesa de intercambio de información, recogida de sugerencias y canalización de iniciativas hacia la región, con participación de partidos políticos europeos, confederaciones de sindicatos y de empresarios, asociaciones de regiones y de ciudades, fundaciones, institutos y organizaciones no gubernamentales, todos los cuales deberían tener un papel muy destacado en el diseño y la ejecución de programas y proyectos concretos dirigidos hacia la transformación de esos sistemas políticos, economías y sociedades en la dirección de su homologación con los prevalentes en el resto de Europa.