Autonomía universitaria y programación financiera

La Constitución española de 27 de diciembre de 1978, sobre la que está abierto un amplio debate político en este otoño de su vigésimo aniversario, significó para nuestras universidades el reconocimiento de su autonomía, "en los términos que la ley establezca". De este modo, el proceso de reforma de la Universidad española se yuxtapuso al propio proceso de transición hacia la democracia, pues se inició con los intentos de UCD para sacar adelante una "ley de autonomía universitaria"; cuajó, gobernando ya el PSOE, con la "Ley Orgánica de Reforma Universitaria", aprobada por el Parlamento en 1983, y tuvo luego catorce años de desarrollo, todavía no cerrado hoy.El artículo tercero de la LRU, donde se reconoce a las universidades personalidad jurídica propia y el ejercicio de sus funciones en régimen de autonomía, viene a consagrar un estatuto jurisdiccional que constituyó en el Medievo el caballo de batalla de las incipientes universidades frente a los poderes públicos. En este mismo contexto, otra autonomía, basada en la libertad académica, que se manifiesta en las libertades de cátedra, de investigación y de estudio, está por igual garantizada. Pero existe, junto al constitucional, otro debate vivo en estos momentos y susceptible de ser relacionado con la autonomía universitaria. Me refiero a la cuestión del financiamiento de la enseñanza superior en España, que con frecuencia se aborda desde una perspectiva casi exclusivamente cuantitativa.

No es ésa mi intención ahora, porque ya es ampliamente conocido que España aparece en posiciones poco favorecidas en las estadísticas de la OCDE correspondientes a 1996, donde la media de gasto universitario en función del PIB (1,5%) y por alumno (3.617 ecus) se sitúa muy por encima de nuestros porcentajes (0,86% y 1.977 ecus, equivalentes a 316.000 pesetas, respectivamente). Sólo mencionaré, por caso, que en una visita realizada en marzo de 1997 a la Universidad de Natal, en Durban, pude comprobar cómo esta institución pública surafricana, que en 1995 tuvo 15.611 estudiantes, dispuso de un presupuesto de 470 millones de rands, que a la cotización de aquel entonces (un rand valía 31 pesetas) arrastraba un monto total de 14.570 millones de pesetas. Es decir, poco menos de un millón de pesetas por alumno, cuando las universidades españolas mejor financiadas no alcanzan la mitad de esa misma cifra.

Nuestras universidades son, de hecho, instituciones con personalidad jurídica y patrimonio propio, a las que la ley les reconoce como núcleo de su "autonomía económica y financiera" la "elaboración, aprobación y gestión de sus presupuestos y la administración de sus bienes" (artículo 3.2.c.), para lo que "deberán disponer de recursos suficientes para el desempeño de las funciones que se les hayan atribuido" (artículo 52). Mas las dos grandes fuentes de financiación con las que contamos son, por una parte, la subvención autonómica (o estatal, en su caso), y por otra, los precios públicos que los alumnos abonan en concepto de tasas de matrícula. Al margen de que la cuantía de estas tasas la establezca cada año el Ejecutivo, la primera de las fuentes mencionadas constituye el núcleo principal de los recursos económicos universitarios, lo que determina un alto grado de dependencia externa, pues prácticamente más del 90% de esta financiación tiene su origen en decisiones tomadas en el ámbito de la comunidad autónoma o del Estado.

Las universidades gozan de autonomía para elaborar sus presupuestos, pero en la práctica esta prerrogativa opera tan sólo en lo referente a la partida de gastos, pues la de los ingresos está supeditada en muy alto porcentaje a decisiones que se toman fuera de ella. Por otra parte, la LRU, en su artículo 54, impone a las universidades, una vez conocida la subvención global fijada anualmente por las comunidades autónomas, la elaboración del presupuesto del año y una programación plurianual. Difícilmente se puede cumplir con este segundo mandato legal si no se conoce la cuantía de las subvenciones previstas para los ejercicios siguientes.

No faltan, pues, autorizadas voces, dentro y fuera de la Universidad -incluidos los consejos sociales en su reciente reunión de Salamanca-, que recuerdan cómo la autonomía institucional garantizada por el artículo 27.10 de la Constitución española y el artículo 3.1 de la LRU, y claramente explicitada en la sentencia 106/1990, de 6 de junio, del Tribunal Constitucional, implica necesariamente la autonomía económico-financiera de la Universidad, contra la que atentan la rigidez de sus ingresos presupuestarios y las dificultades de su programación plurianual.

En consecuencia, surge la fundamentada demanda a los distintos poderes públicos para que afronten el estudio y propuesta de un nuevo plan de financiación de las universidades de su competencia. En definitiva, para que, en el marco de la LRU y de las leyes autonómicas que la desarrollan, se prevea la elaboración de una normativa en la que, oídos los órganos competentes de la comunidad universitaria, se contemple una reestructuración de los criterios cuantitativos y cualitativos para el establecimiento y reparto de la subvencion incondicionada.

Pero, con toda certeza, ello no sería suficiente. Resulta asimismo imprescindible abordar, a este respecto, una suerte de pacto de mayor alcance, tal y como el Consejo de Universidades ya sugirió en su reunión de Salamanca de 15 de diciembre de 1994, cuando la aprobación del Informe sobre la financiación de las universidades. Complementariamente a las competencias propias de las comunidades autónomas en lo que se refiere a la financiación de las universidades de su dependencia directa, cumple que el principio constitucional de la autonomía universitaria tenga su refrendo en una ley marco o ley de mínimos de financiación de las universidades públicas españolas, pues de otro modo su autonomía será poco más que papel mojado, y la convergencia con Europa, una quimera, dada la considerable diferencia existente entre los niveles de financiación de nuestras universidades y las de nuestro entorno inmediato, tanto en porcentaje del PIB dedicado a la enseñanza superior como en el gasto por alumno y año.

A este respecto es de resaltar que en Portugal, cuyo gasto por universitario en 1993 era ya de 5.667 dólares, la "Assembleia de la República" aprobó el 31 de julio de 1997 la "Lei n° 113/97, que define as bases do financiamento do ensino superior público", publicada en el Diario da República del 16 de septiembre, y que inmediatamente, el día 26 del mismo mes, el Gobierno luso promulgó un "Decreto-Lei nº 252/97", que adopta medidas de desarrollo y concreción de la "lei da autonomia das universidades" en los capítulos de la gestión del personal, el presupuesto y el patrimonio. Ambas importantes disposiciones conectan directamente con la Constitución portuguesa -donde, como en el caso de España, e1 principio de la autonomía universitaria aparece consagrado- y con la ley que la desarrolla, para hacer factible aquel principio en la línea de lo que se echa en falta en otros ordenamientos jurídicos como el nuestro.