Autonomía y responsabilidad fiscal

La falta de responsabilidad fiscal ha sido uno de los problemas fundamentales de la financiación de las CC AA. Las subvenciones procedentes del Estado son muy elevadas, y reducidos los ingresos tributarios procedentes directamente de los impuestos pagados por los ciudadanos en cada territorío. Esta situación contrasta enormemente con la existente en países descentralizados políticamente semejantes al nuestro, y también con la de otros gobiernos, por ejemplo los municipales, donde el peso de los impuestos es muy superior. También resulta contradictoria con el fuerte proceso de descentralización del gasto que ha tenido lugar: mientras que los gobiernos autonómicos absorben una parte importante del gasto público, su presencia es prácticamente nula en el momento de exigir impuestos.Se trata de una situación anómala, que dificulta el correcto conocimiento del coste de los servicios prestados por los gobiernos autonómicos y estimula conductas ineficientes. Pero, sobre todo, no existe auténtica autonomía política cuando el grado de dependencia financiera es tan elevado. La responsabilidad de decisión en las opciones presupuestarias básicas (cuánto gastar, en qué actividades y cómo financiarlo) se desplaza imperceptiblemente del gobierno autonómico al gobierno central. El gobierno autonómico no aparece como un gobierno que toma decisiones y asume su responsabilidad, y el coste político de tomarlas, ante sus ciudadanos, sino como el portavoz de las reivindicaciones financieras de su comunidad ante el gobierno central. La dependencia financiera genera irresponsabilidad, de igual manera que la autonomía genera responsabilidad. Una situación de dependencia es mala para el autogobierno, porque son otros gobiernos y no los propios ciudadanos los que deciden, en definitiva, lo que hay que hacer en un territorio deteriminado.

Éste es un punto esencial, y por esto era, y es, importante introducir refórmas en el sistema de financiación que permitan avanzar decididamente en dotar a las CC AA de auténtica responsabilidad fiscal. El Gobierno socialista dio un primer paso, insuficiente pero significativo, al aprobar la participación en el 15% del IRPF, y el año pasado se dio otro nuevo paso, también incompleto e insuficiente, pero en la dirección apropiada, al aprobar el 30% con la posibilidad de disponer de ciertos grados de capacidad normativa.

Estas refórmas, antes y ahora, han sido objeto de resistencias e incomprensiones. Es evidente que el hecho de que formen parte de un determinado juego de mayorías parlamentarias hace más difícil que sean aprobadas con el amplio consenso con que todas las materias, y ésta lo es, que afectan al modelo de Estado deberían contar. Sin embargo, algunas de las críticas realizadas no resisten un examen riguroso de la realidad. Es por ello que resulta conveniente deshacer algunos malentendidos que a menudo se expresan. El primero es que, puesto que se atribuye a las CCAA un porcentaje determinado (el 15% o el 30%) del IRPF, las CC AA más ricas resultan especialmente beneficiadas. El segundo es que la atribución de capacidad normativa a las CC AA supone una ruptura esencial del sistema fiscal y va a desatar una guerra fiscal de imprevisibles consecuencias.

Respecto a esta última cuestión baste hacer dos muy breves consideraciones. La primera es que, por el momento, el problema en España no es el de la existencia de una capacidad normativa excesiva por parte de las CC AA ni el de una utilización irresponsable de la misma, sino más bien el contrario: las CC AA tienen poca capacidad de decisión y la poca que tienen apenas la utilizan. La segunda es que en muchos países las regiones y los municipios tienen responsabilidad sobre el IRPF -bastante más, por cierto, de la que ahora se atribuye a las CC AA en España- sin que ello suponga ni la destrucción del Estado, ni la fractura del sistema fiscal, ni la imposibilidad de aplicar políticas redistributivas. No hay más que analizar los poderes de los Estados en EE UU o de los cantones en Suiza. En Suecia o Dinamarca, países unitarios, una parte importante de la imposición sobre la renta corresponde a los gobiernos locales, que deciden, ellos mismos, el tipo impositivo a aplicar. Y que se sepa nadie discute ni la solidez de sus sistemas políticos ni la posibilidad de aplicar políticas progresivas. La atribución de capacidad normativa a las CC AA no tiene por qué suponer ni guerras fiscales ni renunciar a un signo esencial de la unidad del Estado. Supone, eso sí, tratar de hacer compatibles autonomía y solidaridad, diversidad y unión.

Por lo que se refiere a la primera cuestión, se ha afirmado, como antes he dicho, que las CC AA de mayor nivel de renta, y por tanto con un mayor IRPF ' van a salir beneficiadas con este cambio. Vayan por delante dos consideraciones previas. En primer lugar, antes se ha señalado, el aspecto esencial de la introducción de un mayor grado de responsabilídad fiscal es fundamentalmente político, de capacidad de decisión; no se trata de recibir más dinero, sino de recibirlo de otra manera. En segundo lugar, la cuestión de la cuantía de los ingresos de cada gobierno autonómico sólo puede analizarse considerando también los procedentes de las subvenciones del Estado, cuyo papel debería ser garantizar una igualdad básica (que a mi juicio tiene que ser por habitante) en los ingresos de los distintos gobiernos autonómicos, con independencia de que éstos dispongan de una mayor o menor capacidad fiscal.

Hechas estas advertencias, hay que decir que la atribución a las CC AA del 30% del IRPF no tiene por qué favorecer a las CC AA más ricas. Lo único que ocurre es que se sustituye un tipo de recurso (el que hasta ahora se recibía por medio de subvenciones) por otro (el procedente del IRPF). Lo que importa no es, pues, tanto el nivel de IRPF como la variación que va a experimentar este IRPF a partir del momento inicial.

En un reciente estudio realizado conjuntamente con la profesora N. Bosch, publicado en el Informe Pi Sunyer sobre las CC AA, hemos examinado distintos escenarios al respecto, centrándonos especialmente en el caso de Cataluña. Para ello resulta indispensable formular algunas hipótesis sobre cuál puede ser la evolución de la cuota líquida del IRPF por habitante, que depende, en esencia, de dos variables: de la evolución de la renta y del tipo efectivo que vamos a aplicar sobre la misma. Por lo que se refiere a la primera variable, la evolución del PIB per cápita de Cataluña ha mostrado una tendencia a situarse, en las últimas décadas y también en los últimos años, por debajo de la media española. Esto no quiere decir que en una determinada fase del ciclo la economía catalana no pueda tener un comportamiento mejor y en otra peor. En general, en las fases expansivas suele tener mejores resultados y en las recesivas peores (baste recordar la situación que se produjo en 1993). Pero, al final, lo que importa es el comportamiento global considerando fases expansivas y recesivas, y ahí la tendencia más bien indica que el crecimiento del PIB per cápita en Cataluña se sitúa (ligeramente, tampoco hay que exagerar) por debajo de la media española.

La segunda variable a considerar es, como se ha dicho, la evolución del tipo efectivo del IRPF. Ahí constatamos que su potencial de crecimiento es más elevado en otras CC AA que en Cataluña. Y ello por una razón muy sencilla: el tipo efectivo del IRPF sobre la renta familiar es, en 1995, del 10,72% en Cataluña y del 7,58% en Andalucía, por ejemplo. La diferencia va bastante más allá de la que se desprende de las diferencias de renta entre los distintos territorios (es decir, de la resultante de aplicar la progresividad de la tarifa a las distintas rentas). Un menor crecimiento previsible del PIB y un menor crecimiento del tipo efectivo parecen augurar, en principio, que los rendimientos por concepto de IRPF crecerán menos en Cataluña que en otras CC AA. Además, si a modo de test de corroboración se examina la evolución de la cuota líquida del IRPF durante los últimos años, esta conclusión aparece reforzada.

A estos factores hay que añadir el hecho de que el IRPF, en general, no ha tenido un comportamiento expansivo en relación al PIB, sometido a la fuerte reducción de la tributación sobre las rentas del capital que se ha producido en toda Europa, agravada en España por determinadas medidas tributarias. Esta tendencia se refuerza por la perspectiva, repetidamente anunciada por el Gobierno del PP, de reducir en el futuro la presión fiscal por este impuesto.

En resumen, y a modo de conclusión, los puntos esenciales a destacar son los siguientes: 1) la introducción de un mayor grado de responsabilidad fiscal sigue siendo un reto mayor de nuestro sistema de financiación; 2) la participación en el IRPF, con capacidad normativa, fue y sigue siendo un paso en la buena dirección; 3) es deseable ampliar el campo tributarlo a otras figuras (IVA, impuestos especiales) para evitar la fragilidad de una dependencia. excesiva; 4) en cualquier caso,el sistema de subvenciones debería garantizar una igualdad básica (de ingresos por habitante) entre CC AA; 5) las CC AA de mayor nivel de renta, en contra del tópico, no tienen por qué verse privilegiadas por un sistema en el que existe mayor responsabilidad fiscal a través del IRPF; 6) las reformas del sistema de financiación no deberían constituir moneda de cambio de mayorías parlamentarias circunstanciales.