El debate sobre la legislación del suelo

El debate sobre la legislación del suelo es, en el fondo, el debate sobre el gobierno de la ciudad, concebida como un espacio políticamente ordenado, donde se equilibran la eficacia funcional y la cohesión social.Como todo debate sobre una realidad compleja requiere unos conocimientos y un rigor que están a veces ausentes de algunas posiciones. Asi, por ejemplo, la entrevista a Miguel Angel Fernández, publicada por EL PAÍS, el pasado 29 de diciembre, y la difundida por Servimedia días después, me dejaron muy preocupado, porque en ellas se hacían afirmaciones profundamente erróneas sobre la legislación urbanística española y la de otros países.

Nuestra actual legislación urbanística no, es "una legislación franquista". La ley que regula el régimen del suelo fue elaborada en 1990 por un Gobierno socialista. Después se aprobaron varias leyes urbanísticas autonómicas, algunas tan recientes como las de Madrid y Valencia. Esta legislación podrá tener sus problemas y deberemos revisarla y modificarla, como el MOPTMA ha anunciado. Pero es un despropósito calificarla de "franquista".

Tampoco se puede decir que "hay una diferencia enorme entre la legislación española y las de otros países", porque esta aseveración es, simplemente, falsa.

Nuestra normativa urbanística tiene mucho en común con la de los restantes países europeos. Y en todos ellos la intervención pública, a través de regulaciones del uso del suelo, trata de asegurar la prevalencia del interés general en la conformación de la ciudad como espacio colectivo. Y el país donde el suelo es más barato es en Holanda, precisamente donde se aplica la política más intervencionista y "discrecional" de los poderes públicos.

Tampoco es cierto que "en cualquier país desarrollado uno tiene derecho a construir si es propietario, con normas razonables..., en España, no". Las reglas, cautelas, limitaciones y exigencias que nuestra legislación establece en los volúmenes, alturas y densidades de la edificación son análogas a las que la "cultura urbanística" de los países occidentales requieren para que el suelo privado y/o agrícola pase a formar parte de la ciudad.

Afirmar, como hacía el señor Fernández en otra anterior entrevista el 1 de junio de 1994, que "en Francia, por ejemplo, sólo existe una norma urbanística: la que establece un metro cúbico de volumen edificable por un metro cuadrado de suelo y es maravilloso", es algo tan simplista y erróneo que hay que preocuparse por la seriedad de quien apoya sus tesis en descripciones tan deformes de la realidad. También hay que discrepar de que "haya que vincular propiedad del suelo con derecho a edificar".En realidad, esta vinculación está modulada y limitada por todas las regulaciones urbanísticas del mundo occidental. Otra cosa, nos llevaría en términos literales, al neolítico.

Desde la Ilustración son los poderes públicos los que deciden, mediante reglas o limitaciones preestablecidas, como, dónde y cuándo debe incorporarse el suelo rústico a la ciudad. Y este proceso lo pilota la colectividad, a través dé sus representantes democráticamente elegidos en todos los países civilizados, porque es la colectividad quien controla las plusvalías urbanísticas, parte de las cuales como manda nuestra Constitución, deben revertirle.

Si los propietarios del suelo pudiesen en España, como no pueden en Europa, decidir hacer con él lo que "el mercado" les demanda en función de su interés particular, ¿quién cedería suelo para viales, equipamientos, parques, etcétera, que necesita la ciudad? ¿A qué propietario le interesan estos usos, poco o nada lucrativos? ¿A quién se le ocurriría destinar su suelo a las actividades más débiles o menos lucrativas, como son las viviendas sociales, donde el suelo debe repercutir en un valor inferior al del "mercado"?

En realidad, el mercado del suelo, por sus características intrínsecas, está en las antípodas de lo que describen los libros de texto. Por ello, para que la ciudad se desarrolle equilibradamente hay que defender la concepción pública y no patrimonial del derecho a urbanizar que ha conformado la cultura urbanística del mundo occidental y es parte importante de la cultura socialdemócrata.

Por otro lado, el argumento de que: "Un país con con 500.000 kilómetros cuadrados, el más extenso de Europa en términos relativos, tiene el suelo más caro", es tan caricatural como poco ajustado a la realidad. Porque, a pesar de todos, nuestros problemas, no tenemos el suelo más caro de Europa y porque el suelo no es un producto homogéneo y sustituible.

El suelo urbanizable no hace falta en cualquier parte, sino para cada uso, en lugares muy concretos. Y no podemos transportar suelo desde los Montes de Toledo, donde sobra, al cinturón urbano de Barcelona donde haría falta. Y donde parece que no hay y podría haber si la "perversidad de la norma urbanística" no lo impidiera muchas veces no es la norma, sino la retención especulativa la que lo hace escaso. Estudios del MOPTMA muestran, por ejemplo, que en Ciudad Lineal de Madrid, distrito grande donde abundan solares sin edificar, no había en 1993 ninguno en venta. Hay que saber que en España el suelo urbanizable es siete veces superior al necesario para las viviendas necesarias en los próximos 10 años. Y no se debería silenciar que en los municipios donde el problema del suelo es menor, ha sido gracias a la acción urbanizadora municipal interviniendo en el mercado de suelo urbanizable.

Se incurre en un tremendo error metodológico cuando se analiza el mercado del suelo como si fuese un mercado de servicios o bienes de consumo. Por su propia esencia, es un mercado segmentado en el que solamente unos pocos lugares sirven en un momento determinado para un desarrollo ordenado de la ciudad. Sólo son potencialmente urbanos aquellos ámbitos próximos a los núcleos consolidados que cuentan ya con condiciones morfólógicas, equipamientos, infraestructuras y servicios, sin los cuales el suelo a secas no resuelve ningún problema.

También es erróneo afirmar, para seguir escandalizando al lector, que: "En España tenemos los precios más altos del suelo que en cualquier país desarrollado". Las comparaciones internacionales ponen de manifiesto que el precio del suelo obedece fundamentalmente a razones estructurales más que a las particularidades de la regulación urbanística de cada país. Así, diversos estudios muestran como en países con diferentes regulaciones legales del uso del suelo, su precio en las grandes ciudades es superior al doble del de las medianas y varía en función de las rentas disponibles. Esto es así porque el suelo no es un producto elaborado industrialmente, sino que reúne algunas características muy singulares: es, inamovible, es único en cada ubicación, es irreproducible y es imprescindible para cualquier actividad aquí y ahora. Por eso es un mercado segmentado espacialmente. No es un mercado único, hay tantos como solares.

A Miguel Ángel Fernández "le preocupa que se consideren malvados a aquéllos que no construyen en los solares calificados como urbanizables en las ciudades". Que no se preocupe, en las conclusiones de la Comisión de Expertos sobre Urbanismo no hay calificaciones morales sobre el comportamiento de los propietarios del suelo, que al retenerlo esperando que su precio suba hacen lo que les conviene como agentes económicos privados. Por ello propugnamos que la Administración haga también lo que debe y les sustituya, o, haga que les sustituyan los promotores inmobiliarios, para asegurar el desarrollo racional de la ciudad y el derecho a vivienda para todos, incluso para aquellos que sólo pueden tenerlo a través dé viviendas de protección pública.

Evidentemente, para los que reducen el mundo a una curva de oferta y otra de demanda colgadas del vacío, sin ninguna referencial espacial ni social, no hay que preocuparse por la retención especulativa, basta con "calificar suelo no para siete veces las necesidades potenciales, sino para 70 veces", así el sabio mercado enseñará a cada propietario lo que debe hacer para contribuir desde su interés particular al óptimo colectivo. ¡Cuánta ingenuidad! ¿A qué distancia estaría este suelo, con qué servicios, a qué coste de las infraestructuras de transporte y saneamiento que lo hagan accesible, asequible y habitable?

Es evidente que se han producido estrangulamientos y demoras en el proceso de planeamiento urbanístico, que algunos planes generales han sido excesivamente deterministas en la fijación de usos, contribuyendo así a aumentar la segmentación natural del mercado del suelo que la gestión urbanística que debe ser mucho más ágil. Pero el problema fundamental no está en la insuficiencia de suelo urbanizable, sino en las razones por las que no se transforma en suelo urbanizado. Donde hay que incidir es en los bloqueos que afectan -a la acción urbanizadora, que en parte son de falta de infraestructuras, financiación y lentitud administrativa, pero también de retención especulativa por los propietarios.

Finalmente, unas consideraciones sobre las decisiones de las autoridades urbanísticas, la especulación y su relación con la corrupción política.

Quienes hemos estado muchos años al frente de un ayuntamiento sabemos que quienes reclaman mayor flexibilidad de usos y liberalizar, el suelo suelen ser los especuladores que han machacado nuestro territorio. Que han comprado suelos no urbanizables o urbanizables con ciertas condiciones, para después presionar a los ayuntamientos para conseguir reclasificaciones y así sustanciosos beneficios. A veces sin comprar, con simples opciones para, una vez conseguida la plusvalía, dar el pase a un tercero. Por eso, la Comisión de Expertos recomienda que la autorización para urbanizar debe ir acompañada de la acción urbanizadora.

Y es también cierto que en algunas decisiones urbanísticas se han producido conductas desviadas y, corrupción. Pero no se puede achacar de perversidad a un sistema por lo que pueda ocurrir en casos concretos y aislados. La regulación del espacio colectivo es una difícil responsabilidad en la que los poderes públicos pueden actuar, a veces sometidos a grandes presiones, de forma equivocada o desviada. Y entre estas presiones, están desde los argumentos mercantilistas hasta la manipulación de la ilusión colectiva de los municipios. Pero, la solución no es hacer dejación de la responsabilidad colectiva en la definición de la ciudad, sino en reforzar los sistemas de participación social que la democracia ha instituido.

Borja Carreras Moysi es director general para la Vivienda, el Urbanismo y la Arquitectura.

El país donde el suelo es más barato es en Holanda, gracias a la intervención de los poderes públicos