Presupuestos, críticas y críticos

El proyecto de presupuestos para 1995, aprobado por el Gobierno y actualmente en trámite parlamentario, ha sido objeto, como toda decisión gubernamental, de varias críticas. Algunas parciales, algunas aparentemente técnicas, muchas políticas y todas ellas resaltando los peligros y ocultando o minusvalorando los aciertos. También los presupuestos para 1994 fueron objeto de duras acusaciones que el tiempo ha desmentido.Empecemos por decir que éstos han sido los presupuestos con más apoyo político y social de los últimos años. Es bueno, recordar que el apoyo político, medido en grupos parlamentarios que rechazaron enmiendas a la totalidad, ha sido el mayor de los tiempos recientes, y que los Presupuestos recogen en sus capítulos específicos acuerdos del Gobierno con pensionistas, sindicatos de funcionarios, comunidades autónomas y federación de municipios y provincias. Cuando tenemos tan cerca el ejemplo de otros Gobiernos de nuestro entorno, cuyas decisiones presupuestarias están generando un tremendo malestar social, huelgas y manifestaciones que sí afectan negativamente a las posibilidades de consolidar la recuperación económica, dejar de reconocer la importancia del consenso político y social que encierran los presupuestos españoles para 1995, o descalificarlo como electoralismo, es hacer un flaco favor al rigor político y al propio análisis técnico interesado en reducir factores de riesgo en forma de inestabilidad social.

A partir de ahí, las críticas se han centrado en tres aspectos: la reducción prevista del déficit público es insuficiente; las garantías de que el gasto efectivo realizado no se desvíe al alza, como ha ocurrido en el pasado, respecto del presupuestado, no parecen contundentes y la anunciada subida del IVA es inflacionista. Intentaré explicar por qué no ve así las cosas y las razones del Gobierno para creer que son los presupuestos adecuados para consolidar la recuperación económica, que ya se está produciendo a un ritmo más intenso del previsto.

La reducción del déficit público de todas las Administraciones -que la pasada crisis ha incrementado hasta un 7,5% del PIB- es el objetivo instrumental clave para que nuestra economía se sitúe en una senda estable de creación de empleo y convergencia con las de nuestro entorno. El Gobierno ha presentado, en la actualización del programa de convergencia, un plan para alcanzar el 3% del PIB en 1997, de acuerdo con las condiciones exigidas en el Tratado de Maastricht. Bajar del 7,5% que tuvimos en 1993 al 3% cuatro años más tarde es un objetivo ambicioso que requerirá muchos esfuerzos. La senda marcada pasa por el 6,7% con que cerraremos este año y el 5,9% fijado para 1995.

Reducir el déficit público sólo se puede hacer incrementando los ingresos o / y reduciendo los gastos en un plan a cuatro años como el del Gobierno, y decidir entre una y otra cosa su cuantía e instrumentación son decisiones políticas, aunque algunos las recubran de argumentos técnicos. La mejora de la economía va a hacer que la recaudación del Estado suba sin necesidad de medidas normativas que incrementen la presión fiscal. Queda, por tanto, como capítulo importante, la reducción del ritmo de crecimiento del gasto público -y qué partidas se recortan y cuáles se respetan es la opción política-, en el que ya se ha hecho un esfuerzo importante durante 1994, y en el que tendremos que continuar.

Los Presupuestos para 1995 contemplan un crecimiento del gasto total del 3,6%, es decir, su congelación en términos reales. Es cierto que el gasto financiero crece en torno al 2% debido al calendario de vencimientos en las emisiones, lo que hace que el gasto no financiero crezca algo más de ese 3,6%. Pero no se puede olvidar que en este crecimiento todavía se incluye gastos por desviaciones en el pasado que, como en sanidad, comunidades autónomas o corporaciones locales, son de importante cuantía. Tomado todo en cuenta, el crecimiento del gasto no financiero, en términos homogéneos, para el ejercicio 1995 es prácticamente cero, en términos reales, pero respetando el gasto social.

¿Se podría haber ido más lejos en 1995? Sí. ¿Cómo? Tomando medidas más restrictivas tanto en impuestos -no haber deflactado la tarifa de renta, por ejemplo- como en los gastos que más crecen en estos presupuestos no haber mantenido el poder adquisitivo de pensionistas y funcionarios, no dotar lo suficiente para cumplir la LOGSE, o seguir infrapresupuestando el gasto sanitario-. Estas medidas -que otros países han adoptado- no han sido consideradas por el Gobierno por razones de opción política clara. No es justo que los pensionistas pierdan poder adquisitivo, ni razonable pedir a los funcionarios un esfuerzo adicional tras dos años de práctica congelación de sueldos, ni detraer recursos a la educación o no cumplir los compromisos en sanidad con las comunidades autónomas. Pero también porque hubieran retrasado la recuperación de la demanda interna y del crecimiento. Y otras medidas que se proponen o son claramente inviables -lo que las convierte en increíbles- o afectar sólo de forma marginal al conjunto de casi 30 billones de pesetas que configuran el gasto conjunto de las Administraciones públicas centrales.

El esfuerzo de reducción del déficit previsto para 1995 es, pues, el social y políticamente adecuado, además de consistente, tanto con las necesidades de recuperación de la demanda interna como con la senda marcada en el programa de convergencia hasta 1997. A pesar de ello, el Gobierno ha, asumido, además, un compromiso político: si un mayor crecimiento económico incrementa los ingresos públicos por encima de lo previsto, lo aplicaremos a una reducción adicional de déficit.

La segunda crítica: hace referencia a las desviaciones que se suelen producir a lo largo del ejercicio entre el gasto previsto (crédito inicial) y el finalmente ejecutado (obligaciones reconocidas). Éste ha sido, efectivamente, un problema real en los últimos años que el Gobierno está corrigiendo de forma seria.

Lo primero que hay que decir es que desviaciones siempre se producirán, y, po ello, tienen su cobertura legal tanto en forma de ampliaciones, incorporaciones de créditos.del ejercicio anterior o créditos extraordinarios apróbados por el Parlamento para hacer frente a un gasto urgente y no previsto. Es decir, desviación no es sinónimo de mala gestión.

El Gobierno está haciendo frente a este problema con hechos y con decisiones. Con hechos: la ejecución del presupuesto para 1994 se está haciendo con tal rigor que ya podemos adelantar que la desviación del gasto no financiero apenas si superará el 1% de lo presupuestado. Para dar una idea, ésta es la menor desviación desde 1978, y la siguiente es del 2,6%. Éste es un dato que avala la voluntad del Gobierno en esta materia. Pero se han tomado varias decisiones en los presupuestos de 1995 que refuerzan esa tendencia. Citaré dos de las más importantes: los créditos ampliables, aquéllos cuya cuantía final es difícil de determinar a priori y pueden, por tanto, desviarse más, se han reducido en un tercio, y el gasto sanitario, que ha sido uno de los que mayor incertidumbre ha generado en el pasado, deja de ser ampliable y su evolución queda limitada por una cifra conocida y fija: el crecimiento nominal de la economía.

Todo ello forma un conjunto de hechos y decisiones que expresan la decisión de evitar desviaciones futuras en el gasto público que ya se está demostrando en el presente ejercicio. Sobre todo si se complementa con el compromiso político adquirido en el programa de convergencia de que si a pesar de todo se produjeran desviaciones significativas en algunas partidas de gasto, el Gobierno adoptará medidas para recortar otras. Esto se contempla ya en el artículo 11 de la Ley de Presupuestos y se instrumentará en breve de forma más operativa.

La tercera crítica se ha centrado en el presunto carácter inflacionista de los Presupuestos, achacado, fundamentalmente, a la subida de un punto en los tipos de IVA y al temor de que ello obligue al Banco de España a subir los tipos de interés para controlar la inflación.

Esta crítica tiene una base real es indudable que una subida de un punto del IVA puede resucitar tensiones inflacionistas. A partir de ahí ya todo son juicios de valor. El del Gobierno es el siguiente: las tensiones inflacionistas, cuya fuerza dependerá del comportamiento de los agentes sociales, se concentrarán en los primeros meses y se reabsorberán a lo largo del año, haciendo posible el cumplimiento del objetivo de inflación en el 3,5%, y no deberá obligar necesariamente a subidas de tipos de interés por esta razón. Los tipos pueden moverse el alza, o a la baja, por otras razones entre las cuales tiene un peso fundamental lo que ocurra en otros países (Estados Unidos y Alemania, básicamente). Sin subida del IVA, muchos expertos apostaban por un objetivo de inflación cercano al 3% para 1995. Suponer que la subida del IVA representa un alza adicional de precios de 0,8 décimas es situarse en el peor de los escenarios. Aquél en el que el descenso de cotizaciones no reduce costes y la subida del IVA se traslada íntegramente a precios, situación que parece poco probable dada la evolución del consumo, aun que depende mucho de la acti tud de empresarios y trabajadores. Pensar, por tanto, que el objetivo de inflación, cuya consecución exige esfuerzos por parte de toda la sociedad, se sitúe en el entorno del 3,5% es ambicioso, pero posible.

Pero, además, estas críticas tienden a olvidar dos hechos: primero, que la subida de un punto del IVA se hace para compensar un descenso de un punto en las cotizaciones sociales, lo que deberá tener un efecto positivo sobre el empleo y los costes. Segundo, que seguimos teniendo unos tipos de IVA entre los más bajos de la UE, lo que no sólo hace que nuestro sistema tributario tenga un sesgo a favor del consumo, sino que dificulta nuestra capacidad para reducir el déficit.

Cuando pasamos de estas críticas a sus críticos encontramos cuestiones curiosas, Como que algunos grupos que critican como escaso el esfuerzo de reducción del déficit luego presentan enmiendas a los Presupuestos, que tienen como consecuencia incrementar ese mismo déficit. El asunto es todavía más chocante en lo relativo al IVA, por cuanto muchos de ellos han estado defendiendo, hasta ahora, una rebaja de las cotizaciones sociales a cambio de subir el IVA. Si descender cotizaciones ayuda a crear empleo, y el consenso existente hasta ahora apuntaba a compensar esa pérdida recaudatoria con subidas en la imposición indirecta, se comprende mal que se critique un paso en esa dirección, especialmente por parte de quienes defienden un programa para reducir cinco puntos en cuatro años. Otros de los críticos defendieron a lo largo de 1992 la subida de tres puntos en el tipo medio del IVA, sin reducir las cotizaciones sociales, lo que, en puridad antiinflacionista, debería ser todavía peor.

En suma, los Presupuestos para 1995 son compatibles con el plan del Gobierno para reducir el déficit al 3% del PIB en 1997, y así lo han reconocido tanto la Unión Europea como el Fondo Monetario Internacional; tienen riesgos como toda decisión en un mundo incierto, pero entran dentro de lo asumible y, desde luego, nadie ha presentado una alternativa que fuera socialmente viable y técnicamente consistente. Dentro de un año podremos comprobar cómo los mismos que ya se equivocaron en sus críticas al Presupuesto de 1994 criticarán los Presupuestos para 1996 sin reconocer, eso sí, que no se han cumplido tampoco sus previsiones alarmistas para el año 1995.