Senado y asambleas autónomas se elegirán a la vez

Un Senado de 180 miembros, cinco por cada comunidad autónoma más los que le correspondan en proporción a la población de su territorio, elegidos por circunscripciones autonómicas simultáneamente a los parlamentarios de cada nacionalidad o región, es una de las claves de la propuesta de reforma constitucional elaborada por el catedrático de Derecho Constitucional Diego López Garrido, por encargo de EL PAíS. La propuesta fortalece las competencias autonómicas del Senado para convertirlo en la Cámara de representación territorial que quiso la Constitución de 1978, pero no desarrolló. La próxima semana se constituirá la ponencia acordada por unanimidad en septiembre último por el Senado, tras el debate sobre el Estado de las autonomías.

La propuesta de López Garrido, de 30 folios, parte de la configuración constitucional del Estado de las autonomías, a la vez descentralizada e integrada. "Pero la pretensión del artículo 69.1 de la Constitución de hacer del Senado la Cámara en la que se realice la participación de las comunidades autónomas en la voluntad del Estado y, por tanto, en la que se explicite la distribución o reparto de poder entre las unidades territoriales que lo componen", explica el jurista, "no se expresó en el diseño constitucional del propio Senado, en su composición y en sus potestades". Añade que "tampoco se ha visto corroborado por la práctica política, presidida por el bilateralismo entre el Gobierno y cada comunidad y no por la relación multilateral y coordinada entre ambas instancias de poder".La rígida separación entre los niveles central y autonómico, ha conducido, según este análisis, a "un desarrollo desordenado del Estado autonómico, que se ha resentido de la ausencia de un foro parlamentario para el debate sobre las grandes decisiones que afectan a la construcción de las estructuras legales, políticas y económicas del Estado de las nacionalidades y regiones". Frente a tal situación, que produjo en el reciente debate sobre el Estado de las autonomías una confluencia política unánime en favor de la reforma constitucional del Senado, la propuesta de López Garrido tiene como objetivos capitales la representatividad y participación de las comunidades autónomas.

El autor de la propuesta pretende que en el nuevo Senado "se vean representados los ciudadanos en cuanto pertenecientes a una nacionalidad o región" y que tal cámara "canalice los intereses y energías de las comunidades autónornas, las coordine e integre en el Estado", de modo que "la voluntad final del poder legislativo sea representativa, en consecuencia, del hecho diferencial autonómico". Ello exige las dos transformaciones del Senado que la propuesta aborda: en su composición, "para que sea realmente representativo del hecho autonómico", y en sus funciones y potestades, "para que puedan participar en la voluntad del Estado los intereses más genuinos de nacionalidades y regiones".

Cinco senadores por autonomía

Una primera novedad en la nueva composición del Senado que se propone es la circunscripción electoral, de la, comunidad autónoma, en sustitución de la provincia, "una división territorial de cuño centralista", observa López Garrido. En cada autonomía se eligen por sistema proporcional cinco senadores, más uno por cada 500.000 habitantes o fracción superior a 250.000. Además, formarían parte del Senado los presidentes de cada una de las 17 comunidades autónomas. En este momento, la cámara resultante tendría 180 senadores -la actual tiene 256- y se alteraría el actual peso cuantitativo de las diferentes comunidades autónomas: mientras que una comunidad multiprovincial como Castilla y León, con 39 senadores, pasaría a tener 11, una autonomía uniprovincial, pero muy poblada, como Madrid, que. tiene nueve senadores, pasaría a tener 16.

La otra novedad que el autor de la propuesta cree "decisiva" es la elección descentralizada del Senado, "con ocasión y simultáneamente a las elecciones autonómicas". Actualmente, la elección al Senado se realiza a la vez que la del Congreso, que polariza ambas y hace desaparecer, asegura López Garrido, "cualquier tipo de planteamiento autonómico en el clima que preside las elecciones". La propuesta establece que la elección, al Parlamento autonómico se vería siempre acompañada de la elección de los senadores que corresponden a la respectiva comunidad.

Disolución parcial

Una consecuencia importante de esta novedad es que, de aceptarse la propuesta, explica López Garrido, "el Senado ya no puede ser objeto de disolución por el presidente del Gobierno, a diferencia del Congreso". Y ello porque "el Senado se disuelve parcialmente con cada disolución de la Cámara autonómica correspondiente", con la excepción de la primera futura elección del Senado, que se celebraría simultáneamente a la del Congreso, aunque ya con la nueva composición, según una disposición transitoria de la reforma constitucional que se propone. A partir de esa primera elección, "el Senado se convertiría en una Cámara permanente, de continuidad, que se renueva, parcialmente, como sucede en otras cámaras federales (Estados Unidos)".

Diseñada la composición del nuevo, Senado, la propuesta de López Garrido tiende a llenar de contenido a la futura cámara. El autor parte de que el Senado "ha venido actuando como una cámara de segunda lectura, muy devaluada políticamente, porque no hace sino reiterar el mismo debate del Congreso y, sobre todo, porque tiene poderes muy imitados". Las enmiendas que introduce en los proyectos de ley "son examinadas en un trámite rapidísimo por el Congreso, que las acepta o no por mayoría relativa". Enfatiza, además, su "nulo papel de cámara territorial".

Por eso, López Garrido propugna un Senado especializado "precisamente en aquello que afecta a las competencias de las comunidades autónomas". La propuesta de nuevo artículo 90.1 (ver página siguiente) prevé que el Senado conozca "sólo de textos legales cuya materia afecte directamente a, competencias atribuidas a comunidades autónomas o municipios". La referencia a municipios tiene como finalidad "hacer que el Senado también sirva de vehículo de participación de los intereses municipales en las decisiones políticas adoptadas al máximo nivel legislativo".

Otras competencias

Otros textos legales que también tramitará el Senado serán los que trasponen directivas de la Unión Europea, en cuanto traten de, materias de competencia autonómica. "Es un modo de que las comunidades autónomas, a través del Senado, influyan en la voluntad que el Estado lleva a la Unión"., explica López Garrido, para quien, dado el carácter repetitivo de la actual función del Senado, es preferible que en las restantes materias "sólo el Congreso tenga potestad legislativa".

Sin embargo, no excluye las competencias legislativas que la Constitución da expresamente al Senado, como la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado o de las leyes marco, de transferencia y armonización.

El fortalecimiento de la posición del Senado deriva de que es la propia Mesa de la Cámara la que aprecia su competencia legislativa, así como de que, en el procedimiento legislativo ordinario, cuando el Senado disiente del Congreso, se crea una Comisión Mixta paritaria que propone un texto a las cámaras. Tal comisión mixta sólo está prevista actualmente para la aprobación de tratados internacionales, acuerdos de cooperación entre comunidades, fondo de compensación interterritorial y reforma de la Constitución.

La propuesta mantiene la función de control político del Senado -ya limitada por la hegemonía del Congreso-, pero estima "coherente con una deseable especialización funcional del Senado que sus iniciativas de control político se muevan en el ámbito de la problemática autonómica". Así ocurriría con las comisiones senatoriales de investigación.