Solidaridad y corresponsabilidad fiscal

La propuesta de introducir una participación del 15% en la recaudación territorial del IRPF, afirma el articulista, significa un modesto paso adelante, aunque frustrante por lo pequeño y con relación a otras propuestas, en el proceso de avance hacia una superior responsabilidad fiscal de las comunidades autónomas.

Quizá convenga recordar que el primer ejercicio en favor de mejorar la responsabilidad fiscal en el marco de la hacienda pública española se saldó con un rotundo fracaso. En efecto: como consecuencia de un deficiente planteamiento técnico, la Ley 24 / 1983, de 21 de diciembre, de Saneamiento y Regulación de las Haciendas Locales, que preveía el establecimiento de recargos en el impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) y libertad en la fijación de tipos impositivos en la antigua contribución territorial urbana, fue anulada en todos sus aspectos de responsabilidad fiscal por sendas sentencias del Tribunal Constitucional. Más tarde, los sucesivos intentos en este sentido se han saldado con fracasos (retirada de los valores catastrales) o con una fuerte oposición ciudadana, tal como ha ocurrido muy recientemente con la aplicación del impuesto de actividades empresariales (IAE).Cabe señalar que la doctrina fiscal, con una aceptación casi unánime, defiende que aumente el grado de responsabilidad fiscal en los niveles subcentrales de gobierno (autonómico y local) como vehículo para reducir la expansión del gasto público, lo que ayudará sin duda a mejorar la eficiencia global de la economía. Ello e! así porque, si bien no se pretende que los gobiernos autonómicos o locales financien totalmente sus gastos exclusivamente mediante ingresos propios, sí resulta recomendable que asuman su parte de responsabilidad por los aumentos tributarios que decidan, gestionen y obtengan.

Así las cosas, se ha querido diseñar la reforma del sistema de financiación autonómica para el periodo 1992-1996 básicamente mediante la introducción de una participación del 15% de la cuota del IRPF recaudado en cada comunidad autónoma en aras a progresar en el camino de la responsabilidad o corresponsabilidad fiscal, expresión esta última que viene a significar responsabilidad fiscal compartida entre los dos niveles de gobierno.

Independientemente de que quepa calificar como de grado mínimo la corresponsabilidad fiscal, la propuesta de introducir una participación del 15% en la recaudación territorial del IRPF, lo que sí es cierto es que la propuesta significa un modesto paso adelante, aunque quizás frustrante por lo pequeñito y en relación con otras variadas propuestas alternativas que hubiesen podido formularse en el proceso de avance hacia una superior responsabilidad fiscal de las comunidades autónomas. Sin embarge), entiendo que de una manera no acertada esta modesta propuesta ha venido recibiendo una creciente oposición por parte de distintas comunidades autónomas.Críticas

Oposición que se fundamenta en la pretendida quiebra de la solidaridad regional que alegadamente produciría la aplicación de la participación Con derivación geográfica de la recaudación del IRPF en las distintas comunidades autónomas.

En relación con esta afirmación crítica cabe formular distintas consideraciones, básicamente tres. La primera estriba en conceder que la mera participación geográfica es insolidaria, a menos que la fórmula de: participación introduzca -como así lo hace- elementos suficientes de solidaridad a través de la igualación o perecuación fiscal. La segunda, que con otra ti otras fórmulas más decididas que la, propuesta para mejorar la responsabilidad fiscal, y siempre manteniendo la suficiente atención al principio de solidaridad, probablemente se hubiese conseguido una superior aceptación. La tercera, que no conviene demorar por más tiempo, corregir la creciente, disparidad en la, capacidad financiera de las comunidades autónomas de régimen común en relación con las de régimen foral. La propuesta formulada de participación geográfica en el 1 5% de la cuota líquida recaudada por IRPF no se erige en la única vía de financiación de las comunidades autónomas, sino que viene a sustituir parcialmente los ingresos atribuidos a través del sistema de subvenciones y de participaciones en los ingresos del Estado, por lo que su papel no es decisivo. Pero, sobre todo, no se acierta a comprender cómo se puede argumentar que el nuevo procedimiento quiebra el principio de solidaridad, después de la incorporación de las variables pobreza relativa (2,70%) y esfuerzo fiscal (1,82%). Pero es que, además, esta posición obstruccionista de ahora parece olvidar que el compromiso adoptado planteaba avanzar en la corresponsabilidad con base en la variable esfuerzo fiscal. Prescindir de cualquier prima al esfuerzo fiscal es anular la corresponsabilidad fiscal. La solidaridad interterritorial también se cumple con otros medios. Al nivel central, con la importante redistribución espacial que procuran los PPGG del Estado, y principalmente por los de la Seguridad Social. Al nivel autonómico, con el porcentaje de participación en los ingresos del Estado y con el Fondo de Compensación Interterritorial.

Revisión periódicaNo se acierta a comprender las resistencias manifestadas salvo que se piense en futuros cambios a los que esta propuesta abra las puertas. Cierto que la diferente evolución temporal de las respectivas capacidades fiscales de las diferentes comunidades autónomas obliga a comprometerse a la revisión periódica de las fórmulas de participación y a sus correspondientes ajustes de solidaridad. única preocupación plausible que debería tenerse en cuenta.

El concepto de responsabilidad fiscal ofrece tres niveles distintos, de menor a mayor, a saber: cesión de los ingresos (con o sin derivación geográfica); cesión y gestión (esta última propia o compartida); cesión, gestión y legislación (capacidad normativa, de distintos rangos, para fijar valores, establecer criterios interpretativos y determinar los elementos tributarios). Es en este sentido que una propuesta más decidida, como la formulada por la doctrina y a la vista de experiencias parecidas debidamente contrastadas cuando menos en los casos de Canadá, Alemania y Holanda, consistente en el fraccionamiento de la estructura tarifaria del IRPF en dos partes, estatal y autonómica, habría de permitir decidir por cada parlamento autonómico si aplicar la misma equivalencia tributaria o la práctica de variaciones marginales -recargos o reducciones- en la estructura inicialmente unitaria. Por supuesto que sobre la estructura unitaria deberían establecerse mecanismos de igualación fiscal para salvaguardar el principio de solidaridad interterritorial. Pero no es así en aquella parte de recaudación en exceso -opción por el establecimiento de recargos en el IRPF- asumida y soportada directamente por los contribuyentes de cada territorio autonómico.

Esta propuesta, que se instala al máximo nivel de responsabilidad fiscal, podría perfectamente complementarse con la conversión en tributos propios de los tributos cedidos. Sin que ello entorpezca tampoco el cumplimiento de la solidaridad interterritorial, como se ha venido produciendo hasta el momento presente, y ello es así porque subsisten y seguirán subsistiendo otras fórmulas complementarias de financiación autonómica (subvenciones y participación genérica en los ingresos del Estado) que hasta ahora se han venido juzgando aceptables desde el punto de vista de la solidaridad. No parece de recibo, en cambio, que se manifieste oposición a esas dos propuestas -fraccionamiento del IRPF y conversión de tributos cedidos en propios- por cuanto significarían modificar la LOFCA, cuando esta ley orgánica ha sido forzada en muy variadas ocasiones y cuando en un Estado de derecho no existen leyes imnutables. En otro orden de cosas, es posible que la conversión en tributos propios de los actuales tributos cedidos, en el libérrimo uso de la capacidad normativa de los parlamentos autonómicos, produjese un acercamiento fiscal de las diputaciones forales, que ahora van divergiendo continuadamente.

La tercera y última consideración se plantea en términos de extender el principio de solidaridad a todo el territorio español sin excepcionar a los territorios forales. Los resultados presupuestarios de las dos comunidades forales, y en particular la vasca, muestran un fuerte crecimiento de su capacidad financiera entre 1981 y 1991, que irá manifestándose en una creciente discrepancia en su evolución temporal en contra de la capacidad financiera de las comunidades de régimen común en virtud del deficiente sistema utilizado en la actualización retardatoria de la participación en los ingresos del Estado.

Ello es así también como consecuencia de la defectuosa cuantificación del cupo y por la injustificable determinación del porcentaje atribuido a la comunidad vasca para la financiación de la Seguridad Social (¿qué sentido tiene identificar el "índice de imputación" -del PIB español- con el "porcentaje de población protegida" si no es la aplicación del principio de solidaridad al revés?), lo que debe reconsiderarse seriamente a la vista de lo que establece el artículo 138.2 de la Constitución: "Las diferencias entre los estatutos de las comunidades autónomas no podrán implicar en ningún caso privilegios económicos o sociales".

Quizás la única vía de solución para resolver simultáneamente los defectos básicos de nuestra financiación autonómica, a saber, escaso grado de autonomía de ingresos, profundas diferencias en el gasto público autonómico por habitante, reducida responsabilidad fiscal e insuficiencia financiera, sería progresar hacia una generalización del sistema de concierto económico-cupo, si se quiere en sucesivas etapas, en términos de una limitada y progresiva diferenciación del marco impositivo, que mantuviera también un adecuado y permanente cumplimiento -negociable periódicamente- del principio de solidaridad.

es catedrático de Hacienda Pública de la Universidad de Barcelona.