Municipios en el Estado autonómico
El articulista analiza las posibilidades que surgen ante la posible aprobación de la Ley Orgánica de Transferencias, prevista para este año, para la redistribución y articulación de competencias en las autonomías y en los ayuntamientos.
La, Constitución de 1978 diseñó un nuevo marco de distribución territorial del poder en el que no sólo se parte de la existencia de municipios y provincias, sino que se les dota de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, al tiempo que se posibilita la creación de comunidades autónomas en las regiones y nacionalidades que podían acceder a su autogobierno.No obstante, el modelo que recoge el Título VIII, al tiempo que impreciso, es tan abierto que permitió diversos grados de autonomía a las comunidades que se constituyeron, si bien facilitando a las que hubieran accedido a un menor nivel competencial, tras un "periodo de rodaje y ahondamiento de su conciencia de autogobierno" (García de Enterría), acceder a mayores competencias. Este incremento de la descentralización -principio constitucional del artículo 150.2- se ha traducido en el Pacto Autonómico de 28 de febrero de 1992 entre el Gobierno y los dos partidos mayoritarios en España y que va a tener su traslación normativa inmediata en la Ley Orgánica de Trasferencias que se prevé aprobar este año.
Ciertamente, creemos que es positivo y suficiente para el momento presente ese incremento de competencias autonómicas y que sin perjuicio de las funciones básicas e indelegables de la Administración del Estado, sean las comunidades autónomas las que, en general, gestionen los servicios que más afecten directamente al público. No obstante, es preciso considerar el Estado en su conjunto, integrado no sólo por la Administración estatal y autonómica sino también por las entidades locales, por lo que debería aprovecharse la ocasión para contemplar y desarrollar no ya un aspecto parcial de los centros de distribución del poder sino considerar el Estado en su conjunto, redefiniendo y articulando mejor las diversas competencias de las entidades locales, para lograr no solo hacer efectivos los principios -también recogidos en el artículo 103 de la Constitución- de la eficacia y coordinación sino también para evitar las constantes confusiones que producen en los ciudadanos, que ante necesidades concretas no saben cual es la Administración competente a la cual tienen que dirigirse.
En la línea expresada de redistribución y articulación de competencias en relación con los entes locales, es preciso resaltar dos ideas: la descentralización por las comunidades autónomas en favor de aquellas y, al tiempo, y paradójicamente, el replanteamiento de competencias que ejercen los municipios sin corresponderles.
En primer término, debe destacarse que frente a las constantes reivindicaciones autonómicas y la voracidad de las peticiones de descentralización de funciones estatales en beneficio de las regiones, éstas, lamentablemente, se han caracterizado, en general, por una notable cicatería, pues básicamente han trasladado a su organización los criterios centralistas y centralizadores de la Administración del Estado, creando una mayor burocracia y solapamiento al limitarse a crear una Administración periférica dependiente de. la capital autonómica, pero sin descentralizar apenas el ejercicio de las funciones.
Delegar funciones
Resulta necesario en este punto recordar como muy diversos estatutos de autonomía establecen la posibilidad de que las comunidades autónomas puedan delegar el ejercicio de funciones administrativas en los entes locales. Sin embargo, salvo muy contados casos, esta previsión no se ha llevado a efecto, y sin perjuicio de reconocer el carácter potestativo y no necesario de esa delegación, lo cierto es que los principios de descentralización, e incluso de eficacia, parecen hacer necesaria esa encomienda a las entidades locales. en la. ejecución de ciertas funciones, en las cuales la proximidad parece requerir el ejercicio descentralizado de aquellas, no la retención de las mismas, siendo necesario, por tanto, el desarrollo práctico no sólo de las previsiones estatutarías sino también las contenidas en el artículo 7.3 de la Ley de Bases de Régimen Local e incluso la Carta Europea de Autonomía Local ratificada por el Estado Español el 20 de enero de 1988 y en la que se proclama que "el ejercicio de las competencias públicas debe incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos", debiendo señalarse, además, la necesidad de que esa delegación venga acompañada de los medios económicos para su desempeño, que serían, en todo caso, menores que si fuesen desarrolladas las funciones por órganos autonómicos.
El segundo aspecto al cual antes aludimos es el ejercicio de competencias estatales o autonómicas por parte de los entes locales sin que se haya producido delegación alguna. A este respecto, es preciso resaltar como los municipios han ido asumiendo por la vía de los hechos funciones que exceden de su ámbito propio en asuntos como la seguridad ciudadana, asistencia social, policía judicial, educación, etcétera. En estos y otros temas las funciones de los entes locales son meramente de colaboración y apoyo, pero lo cierto es que bien por inactividad de los entes estatales o autonómicos titulares de la competencia o bien por deseo de protagonismo de las autoridades locales, estas entidades han ido asumiendo funciones no delegadas expresamente y cuyo coste repercute sobre unas arcas municipales ciertamente y en general, en mal estado, por lo que a fin de evitar duplicidades, clarificar al ciudadano, reducir gastos y asegurar un ejercicio de funciones por personal capacitado y suficientemente formado, resulta necesario que los municipios se replanteen el ejercicio de funciones correspondientes a otras Administraciones, mediante acuerdos de delegación acompañados de medios necesarios para su ejercicio responsable.
En definitiva, las dos cuestiones antes planteadas han de encuadrarse en el marco general de la coordinación y cooperación indispensables de las Administraciones, para la mejora del nivel de prestación de servicios y de la necesidad de reducir y redistribuir más armónica y equitativamente el gasto público.
Jesús López-Medel Bascones es abogado del Estado.
