En favor de un proyecto de ley

Considera el articulista que el decreto-ley sobre la tarifa del IRPF no puede integrarse válidamente en el ordenamiento jurídico en tanto que decreto. Si se tramitase como proyecto de ley, y dado que la nueva tarifa no se aplicaría hasta la primavera de 1993, se podrían subsanar los posibles problemas de constitucionalidad, siempre que se optase por la vía de un proyecto legislativo.

La reciente reforma de la tarifa del IRPF ha dado lugar a diversas críticas en los ámbitos políticos de la oposición, así como en el mundo empresarial. Entre estas críticas ocuparon un lugar destacado las relativas a los vicios constitucionales de la reforma. Hasta el punto de que dos formaciones políticas (PP y CDS) han anunciado su decisión de presentar recurso ante el Tribunal Constitucional.Cediendo a la tentación -que, por otra parte, aconseja la sabiduría del refranero (piensa mal y acertarás)-, podría considerarse que el principal partido de la oposición, cuando aún no se han extinguido los ecos de la refriega por la renovación del tribunal, intenta "meterle las cabras en el corral", como suele decirse vulgarmente, con un recurso que ponga a prueba su independencia, en una materia de especial calado político. Sea como sea, el tema de la constitucionalidad de la reforma está de actualidad y merece una reflexión que, en mi caso, pretendo abordar desde una lógica estrictamente técnica, sin apriorismos de orden político.

Carácter retroactivo

El primer reproche que desde el punto de vista de su conformidad a la Constitución se hace al decreto ley es el del carácter retroactivo de la nueva tarifa del IRPF, puesto que ésta se aprueba cuando ya ha transcurrido más de la mitad del ejercicio. A mi juicio, esta observación no tiene un gran fundamento, a la vista de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de la opinión amplísimamente mayoritaria de la doctrina.

Sin entrar en disquisiciones (que a veces suenan a excusas de mal pagador) sobre el alcance de la retroactividad en el caso presente, sobre si nos hallamos ante retroactividad de grado máximo o de grado mínimo, es necesario reconocer que la modificación de la tarifa pone en cuestión la seguridad jurídica, en la medida en que afecta a decisiones de las unidades económicas tomadas con anterioridad, en función de la antigua tarifa. Ahora bien, dentro del sistema de valores de nuestra Constitución, la seguridad jurídica actúa como un valor absoluto, ante el que deben ceder todas las restantes exigencias, sólo en ámbitos determinados (el de las leyes penales o restrictivas de derechos individuales). únicamente en estos ámbitos impone la Constitución (artículo 9) una prohibición absoluta de retroactividad. En las restantes materias, incluida la tributaría, la seguridad jurídica puede ceder, si lo considera oportuno el legislador, ante otras exigencias racionales o de justicia. Así lo ha entendido en diversas ocasiones, incluso juzgando supuestos similares al actual, el Tribunal Constitucional.

Sin embargo, más allá de la objeción a que nos hemos referido, existe otra, que considero de mayor importancia. Me estoy refiriendo al hecho de que la nueva tarifa, que supone una opción de reparto de la carga tributaría que modifica sustancialmente la anterior, haya sido aprobada por decreto ley, en lugar del normal procedimiento legislativo.

Sin poner en duda la urgencia, requerida para el empleo de este excepcional modo de producción normativa, es necesario recordar que el artículo 86 de la Constitución impone límites precisos en cuanto al ámbito en el que el mismo puede actuar. Entre las materias que no podrán ser afectadas por decreto ley cita el mencionado artículo Ios deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I". Y entre estos deberes se encuentra precisamente el tributario, el de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (artículo 31 de la Constitución).

También en relación con esta cuestión del ámbito vetado al decreto ley existe jurisprudencia del Tribunal Constitucional: la conocida sentencia del caso Rumasa y otras dictadas precisamente respecto de materias tributarias. Aunque lbs razonamientos desarrollados en estas sentencias no se cuentan entre los más brillantes de la jurisprudencia constitucional, la conclusión se impone con claridad: aunque la materia tributaria no se encuentre absolutamente vedada al decreto ley, las modificaciones que éste puede introducir no alcanzan al extremo de llegar a fijar una nueva tarifa del IRPF que modifique sustancialmente a la anterior. Tanto, desde luego, si se considera que el decreto ley no puede regular elementos esenciales de un tributo como si se entiende, de manera más exacta, que lo prohibido al decreto ley es la configuración del deber tributario en su conjunto, de la esencia de dicho deber.

La tarifa del IRPF es, evidentemente, un elemento esencial en la regulación de dicho impuesto, el cual, además, es la figura central, cualitativa y cuantitativamente, del sistema tributario. La decisión sobre dicha tarifa constituye el momento más importante en el proceso de reparto de la carga tributaria entre los ciudadanos. Dicha decisión afecta, pues, a la esencia del deber de contribuir, a la posición global del ciudadano en cuanto contribuyente. Por eso no puede ser establecida mediante el procedimiento excepcional del decreto ley.

No se trata de un prurito doctrinal. Téngase en cuenta que el decreto ley es un modo de producción normativa en el que a los diferentes grupos parlamentarios (o a los diputados considerados singularmente) les cabe simplemente la posibilidad de decir sí o no en bloque, sin posibilidad de aceptaciones parciales o de presentación de enmiendas. Por eso resulta inadmisible que una medida del alcance de la que comentamos sea establecida mediante este mecanismo excepcional, con lo que ello supone de limitación de la normal democracia parlamentaria.

Es cierto que en ocasiones se ha fijado la tarifa del IRPF a través de un decreto ley. Pero eso ha sucedido con ocasión de la prórroga de los presupuestos, para proceder a un simple ajuste en función de la inflación, sin introducir variaciones en las pautas de- reparto de la carga tributaria, como, en cambio, sucede en el caso presente.

Los razonamientos que se han desarrollado conducen a la siguiente conclusión: por lo que hace a la tarifa del IRPF, el decreto ley recientemente aprobado no puede, en cuanto tal decreto ley, integrarse válidamente en el ordenamiento jurídico. Sin embargo, existe la posibilidad de que dicho decreto ley sea tramitado como proyecto de ley, en cuyo caso lo que quedaría integrado definitivamente en el ordenamiento sería la ley resultante de dicha tramitación. Comoquiera que la aplicación directa de la tarifa, más allá de las retenciones e ingresos a cuenta, no tendrá lugar hasta la declaración anual en la primavera de 1993, una vez descartada la objeción de la retroactividad, los problemas de constitucionalidad no son insolubles, siempre que se siga el indicado camino de la tramitación como proyecto legislativo en los próximos meses. De esta manera quedarían salvadas tanto las objeciones formales como las sustanciales antes apuntadas.

Cortesía y prudencia

La tramitación del decreto ley como proyecto legislativo no sería, pues, como en otras ocasiones, un simple detalle de cortesía parlamentaria, sino el camino que la prudencia aconseja para subsanar el inicial vicio de constitucionalidad.

Una última consideración: teniendo en cuenta las circunstancias que concurren en este caso, sería especialmente aconsejable que, si el anunciado recurso llegara efectivamente a formalizarse, fuera resuelto por el tribunal con una celeridad superior a la observada en el pasado en casos de similar transcendencia. También de la excesiva tardanza en resolver se derivan riesgqs para la seguridad jurídica. Esta es una buena ocasión para hacer valer el propósito de la enmienda que parecía apuntar en unas recientes declaraciones el nuevo presidente del tribunal.