Igualdad y competencia

Analiza el articulista el papel tradicional del Estado en relación con garantizar a sus ciudadanos conceptos clave como la jubilación, la asistencia sanitaria o la edúcación y plantea la conveniencia de modificar los esquemas habituales sin renunciar a las prestaciones, aunque introduciendo factores nuevos.

Recientemente ha aumentado la discusión de los problemas relacionados con el desarrollo del Estado del bienestar en nuestro país. En contra de algunas opiniones escuchadas, es evidente que en los últimos 10 años las políticas de bienestar han experimentado un importante crecimiento en España, y a ello han contribuido tanto la Administración central como las administraciones autonómicas de distinto signo ideológico. Estas políticas absorben una parte significativa y creciente del producto nacional. A su vez, es difícil exagerar el impacto de las políticas de bienestar social desarrolladas en Europa desde la posguerra. Un sólo ejemplo: han conducido a una reducción significativa de la correlación entre esperanza de vida y nivel de renta de las personas (Julián LeGrand).Las dos anteriores razones justifican sobradamente la trascendencia que tiene el diseño de políticas óptimas de bienestar. En este sentido quisiera hacer algunas consideraciones sobre principios generales que me parecen particularmente relevantes hoy. En concreto, discutiré dos tipos de problemas separables: en primer lugar, los objetivos del Estado del bienestar y, en segundo lugar, la forma de conseguirlos.

De la cuna a la tumba

a) Objetivos: pocos defienden hoy que el Estado deba preocuparse del bienestar de los individuos desde, "la cuna hasta la tumba" (Beveridge, 1942). Tradicionalmente se ha considerado que el Estado del bienestar debería, en primer lugar, cubrir ciertas contingencias esenciales de los ciudadanos (enfermedad, vejez, renta mínima ... ) y, en segundo lugar, garantizar su acceso a ciertas prestaciones sin que el origen social condicione el volumen o la calidad de las mismas (nacimiento, educación ... ).

En el desarrollo del Estado del bienestar el énfasis se puso en el primer conjunto de objetivos, y sigue siendo fundamental garantizar socialmente la no existencia de ciertas penurias individuales. Sin embargo, el crecimiento económico de las últimas décadas y la experiencia acumulada han hecho inevitable replantearse tanto la importancia relativa de muchos objetivos como la forma de alcanzarlos. Es aconsejable que en España no nos limitemos simplemente a transplantar los modelos de quienes nos han precedido en el desarrollo del Estado del bienestar, sino que aprendamos de sus experiencias y evitemos caer en los errores que hoy intentan corregir. No nos acercaremos a Europa homologándonos en sus problemas, sino en sus aciertos.

Así, por ejemplo, el fuerte desarrollo económico de la posguerra y el hecho de que las personas tienen hoy en día mayor renta y riqueza, introduce una primera modificación fundamental. En efecto, como consecuencia de ello, los individuos están sujetos desde su nacimiento a menos contingencias, y pueden ser más independientes del Estado. Por ello necesitan menos de ciertos tipos de prestaciones, aunque tal vez más de otras. Igualmente, ciertos grupos sociales -particularmente las clases medias que han experimentado un fuerte crecimiento-. necesitan hoy menos apoyos del Estado, mientras que han aparecido otros colectivos marginales que requieren más apoyo y, por tanto, debería introducirse una mayor discriminación a favor de estos últimos.

Otro ejemplo significativo lo constituye el que el desarrollo institucional que ha acompañado a ese crecimiento económico permite hoy reducir el papel del Estado en la provisión de pensiones de jubilación. En efecto, la expansión que los fondos de pensiones han tenido en poco más de tres décadas en las economías financieramente más desarrolladas, nos muestra el papel fundamental que los mismos pueden tener en la planificación de la posjubilación por parte de los individuos. Esto no sólo permite reducir la responsabilidad del Estado; lo que es más importante, aumenta la libertad de elección de los sujetos sobre ahorro actual y rentas futuras, otorga más seguridad y constituye una mejor garantía de sus, derechos, al pasar una parte de su renta futura a depender de un contrato privado, el que establece con el fondo de pensiones del que es partícipe, y no de futuras decisiones políticas, gubernamentales y parlamentarias, sobre pensiones de jubilación. Aunque sólo sea por razones demográficas -por el envejecimiento de la población-, este problema tendrá una creciente importancia económica y social en las economías europeas. Por ello, y también por razones estrictamente económicas y financieras, es fundamental relanzar en nuestro país el sistema de fondos de pensiones, corrigiendo determinados elementos que han limitado su aceptación. Nada de lo anterior tiene por qué afectar al papel redistributivo que se le quiera otorgar al sistema público de pensiones.

Creciente atención

Sin embargo, hay un área del llamado Estado de bienestar que debería ser objeto decreciente atención. En concretó, hay ciertas prestaciones que los sujetos deberían poder recibir con independencia de sus condiciones iniciales de renta y riqueza, de la fortuna familiar. El laborista Aneurin Bevan (citado en el The Chatto Book od Dissent, de H. N. Rosen y D. Widgery, 199 1) decía que "la esencia de un sistema satisfactorio de salud es que el pobre y el rico sean tratados igual, que la pobreza no sea un impedimento y la riqueza no constituya una ventaja". Algo así podría de cirse al menos de la educación. Y ello tanto por razones de equidad como de eficiencia económica. En primer lugar, no es difícil aceptar que por razones de equidad la educación de los niños no debe depender de la riqueza de sus padres, de la desigualdad he redada. En segundo lugar, tampoco por razones de eficiencia económica es socialmente óptimo que los recursos humanos se empleen de esa forma.

Una política de redistribución de este tipo, que prepare a los sujetos para competir en la vida en condiciones de igualdad, que otorgue más peso a la meritocracia que a la herencia, es un ejemplo de cómo compatibilizar políticas de eficiencia económica con equidad social o igualdad. Que el Estado concentre su atención en este tipo de retos en vez de en subsidiar el aparato productivo, casi siempre el mismo, es socialmente óptimo.

Este tipo de política, además, proporciona legitimación a nuestro sistema social y económico y, por tanto contribuye a introducir una mayor integración social. No son objetivos fáciles, ni alcanzables en un par de semanas, pero la búsqueda a largo plazo de los mismos tiene enormes implicaciones inmediatas. Pueden dar lugar a grandes discusiones ideológicas, pero también pueden generar amplios consensos sobre tendencias a seguir y sobre soluciones a problemas muy concretos. Son objetivos que pueden apelar a una gran parte de la sociedad y así, por ejemplo, no resulta difícil relacionarlos con conceptos que emplea un conservador como el primer ministro J. Major cuando propone construir en Inglaterra una "sociedad sin clases" (a classless society). No dejan de ser tiempos curiosos estos en los que sólo los conservadores se atreven a hablar de este tipo de objetivos.

b) Instrumentos: que el Estado tenga como misión garantizar los objetivos anteriormente expuestos no significa que tenga que ser productor de servicios. Por el contrario, es ocioso insistir en la universal experiencia insatisfactoria del Estado como productor. Hay tantos argumentos teóricos y experiencia acumulada que es difícil añadir algo que pueda convencer al escéptico.

'Fallos del mercado'

La extensión de los ámbitos de actuación del Estado se ha justificado tradicionalmente sobre la base de los llamados fallos del mercado: aquellos casos en los que no se cumplen las condiciones para que la asignación de recursos en un mercado competitivo conduzca a una situación eficiente (bienes públicos, externalidades, rendimientos crecientes ...). Sin embargo, la experiencia ha acabado mostrando también la gran importancia de lo que se ha pasado a denominar fallos del Estado: todas aquellas actividades donde el Estado resulta más ineficiente y está menos preparado que el mercado para acometerlas.

Una gran parte de los servicios asociados al concepto de Estado del bienestar están producidos directamente por éste, y la calidad y los costes de los mismos constituyen un motivo de preocupación generalizado en el mundo avanzado. Entre otras cosas, su tamaño ha alcanzado tal dimensión que la teoría elemental de la organización es suficiente para justificar las dificultades que tiene para lograr niveles de eficiencia socialmente aceptables.

Hay sobradas razones que permiten justificar que una provisión privada de tales servicios sería en muchos casos más adecuada para el logro de los objetivos expuestos de eficacia y equidad en áreas como la sanidad o la educación, por mencionar sólo dos ejemplos. La provisión privada, o al menos no exclusivamente pública, es lo que puede permitir la introducción de competencia y, por tanto, en primer lugar; reducir costes, y, en segundo lugar, proporcionar a los individuos capacidad de poder elegir entre alternativas, rompiéndose la actual segmentación existente de provisión pública para ciertos niveles bajos de renta y provisión privada para niveles altos. Cuando el Estado tiene la responsabilidad de garantizar un servicio, ello no debe significar que lo debe prestar directamente, y menos aún que los beneficiarios sólo puedan recibirlo del Estado. La obligación estatal puede ser en muchos casos la de proporcionar recursos al individuo para que éste pueda costearlos en centros privados, o en centros privados y públicos. Es ésta la forma de conseguir dos objetivos: menores costes y más igualdad entre los sujetos para elegir. En esta situación, el Estado como agente independiente, estaría más facultado para desarrollar su tarea de supervisión y de exigencia de calidad.

Programa difícil

Un programa de este tipo no es fácil -en casos, existen serios problemas de información, falta de competencia, etcétera-, pero es posible y necesario. Exige reformas radicales y experimentación, y está lejos de cualquier planteamiento conservador de lo que debe ser la acción colectiva. El Ministerio de Sanidad ha puesto en marcha recientemente iniciativas interesantes en este sentido. Otro ejemplo lo constituyen los sistemas basados en los mecanismos de vouchers que en algunos casos, y reconociendo sus dificultades en otros, pueden ofrecer soluciones atractivas.

Las presiones en contra de este tipo de enfoque vendrán so bre todo de intereses corporativos, preocupados por los riesgos que supone perder el paraguas del Estado, o por la competencia que introducen una mayor capa cidad de elección por parte de los usuarios de servicios.

Todo lo anterior no significa una menor dificultad o responsabilidad para las tareas del Estado. Supone, eso sí, retirarse de ciertas actividades productivas, de la prestación directa de muchos servicios, aceptando que otros lo pueden hacer mejor. Pero puede suponer compromisos tan ambiciosos como se quiera respecto a los derechos de los sujetos frente al Estado y las sociedades, y en ningún caso significan una menor justificación o lógica de la acción colectiva. En definitiva, supone aceptar que, como a veces se ha señalado, lo importante no es el Estado, sino la sociedad del bienestar.