El Gobierno adopta criterios para evitar leyes confusas que aumentan los pleitos judiciales

Los ministros tendrán que aplicarse en 1992 para cumplir el reciente acuerdo del Gobierno por el que se dan directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley, en beneficio de la seguridad jurídica y de la reducción de los pleitos ante los tribunales. El ministro para las Relaciones con las Cortes, Virgilio Zapatero, impulsor de¡ acuerdo, ha declarado que cada anteproyecto de ley debe "evaluar los costes y prever sus repercusiones". Según Zapatero, de haberse observado estos criterios, "algunas de las 700 leyes aprobadas desde la Constitución de 1978 se habrían podido evitar".

Así ocurre, al menos, con algunos preceptos. La primera de las leyes aprobadas por el Parlamento después de la Constitución de 1978, la Ley Orgánica General Penitenciaria 1/ 1979, establece en su artículo 19: "Todos los internos se alojarán en celdas individuales". Si las razones de que este artículo siga sin cumplirse 12 años después de su entrada en vigor son de tipo presupuestario, como suelen alegar los sucesivos responsables del Ministerio de Justicia, una adecuada evaluación de los costes económicos hubiera evitado una norma contumazmente incumplida.Zapatero señala que muchas leyes son innecesarias y que, para evitar una profusa actividad legislativa, el redactor del anteproyecto de ley debe contestar a las siguientes preguntas: "¿La futura ley obedece a un mandato constitucional?, ¿se trata de una obligación internacional o derivada de una directiva de la CE?, ¿viene a llenar una laguna legislativa?". El criterio de Zapatero es que sólo cuando la respuesta a alguna de estas preguntas sea afirmativa, debe seguirse adelante con el texto.

Seguridad jurídica

Una vez tomada esta decisión, el ministro correspondiente y su equipo deben evaluar el coste económico del anteproyecto, estudiar sus repercusiones jurídicas respecto a la CE y a las administraciones autonómicas y locales y analizar asimismo las consecuencias litigiosas que puede desencadenar. Si a la vista de todas estas reflexiones se sigue adelante Con el anteproyecto de ley, en su elaboración deberá entonces cumplirse el acuerdo del Gobierno, cuyo objetivo es Ia realización del principio de la seguridad jurídica proclamado por nuestra Constitución" y la "claridad y precisión, rigor y exactitud, coherencia y armonía".

El texto del acuerdo gubernamental advierte que la mejora de los anteproyectos de ley tiene como fin que "los proyectos de ley que el Gobierno remita al Congreso de los Diputados obedezcan a unos criterios técnicos homogéneos, pero sin que ello afecte en modo alguno a la plena y exclusiva potestad de las Cámaras para deliberar y decidir libremente sobre el contenido y la forma del proyecto que el Gobierno les remita".

Entre las directrices aprobadas figura la relativa a la denominación de la futura ley -que "deberá ser precisa y completa, pero también breve y concreta"- y a la exposición de motivos, que deberá figurar en "todos los anteproyectos de ley". Tal exposición debe contener, "breve y concisamente", los objetivos del anteproyecto y las competencias en virtud de las cuales se dicta, "y evitará en todo caso", dice el acuerdo del Gobierno, "las exhortaciones, declaraciones didácticas o laudatorias u otras análogas".

Un ejemplo de ese tipo de expresiones a evitar fue el inicial anteproyecto de Ley Orgánica sobre Protección de la Seguridad Ciudadana -conocido como ley Corcuera-, elaborado por los catedráticos y altos cargos del Ministerio del Interior Santiago Varela y Víctor Moreno Catena. En su exposición de motivos figuraban varios párrafos -desaparecidos en la ulterior tramitación del texto- en los que se resaltaba que la ley era "trascendental ( ... ) para la vida de la comunidad nacional, para el fomento de Virtudes cívicas y para el estatuto constitucional de los ciudadanos que la integran".

El acuerdo gubernamental ofrece directrices para la correcta estructuración de la parte dispositiva del anteproyecto y para su redacción. "Cada artículo, un tema; cada párrafo, una oración; cada oración, una idea", ordena, a modo de un Libro de estilo. También da las pautas para la sistematización de las disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales, y advierte que los mandatos no dirigidos a la producción de normas jurídicas "se usarán restrictivamente, estableciéndose, en su caso, el plazo dentro del que debe cumplirse el mandato".

Por lo que se refiere a las habilitaciones para el desarrollo reglamentario, el acuerdo del Gobierno responde a una filosofia contraria a la expresión atribuida al conde de Romanones: "Que otros hagan las leyes; dejadme a mí hacer los reglamentos". El Gobierno indica que no deben hacerse "habilitaciones genéricas" y que las que se hagan "acotarán con precisión el ámbito material y los principios y criterios que habrá de contener el futuro reglamento".

Según Virgilio Zapatero, directrices de este carácter existen en Estados Unidos, Reino Unido y resto del mundo anglosajón, así como en Alemania, mientras que en Francia e Italia comienzan a adoptarse criterios similares, que la CE tiene actualmente en gestación.