Planteamientos claros y prudencia reformadora
Es conveniente dedicar unas líneas a los problemas que produce la falta de coordinación entre las políticas de endeudamiento y de déficit del Estado y de las CC AA, tanto por la importancia de este problema en sí mismo, como porque en este tema en concreto aparecen concentrados, de alguna forma -como en una reproducción a escala-, buena parte de los problemas generales que plantea el sistema de financiación y, más allá, la relación entre el Estado y las CC AA que debe estar en la base del Estado de las autonomías.Hay que empezar por señalar que sería un error tratar, de resolver los problemas que produce esta falta de coordinación por la vía del incremento de la dependencia, del reforzamiento de los poderes del Gobierno central, o del establecimiento de normativas estatales limitadoras de la autonomía de las CC AA en esta materia. Sería un error porque, en definitiva, significaría tratar de resolver una dificultad a base de crear otra. Y lo sería, sobre todo, porque no resolvería el problema real, de fondo, que se plantea.
Se tiene que hacer un esfuerzo para enfocar la solución tratando de conciliar el respeto a dos principios: por una parte, el de la autonomía de las CC AA para incurrir en déficit y endeudarse, siempre que no sobrepasen los límites legales establecidos; por otra parte, el de la responiabilidad del, Gobierno del Estado para establecer los grandes objetivos macroeconómicos, lo que comporta determinar objetivos, y tratar de cumplirlos, de déficit y de endeudamiento agregados del conjunto de las AA PP, y velar para que puedan alcanzarse.
¿Cómo pueden conciliarse estos dos principios, que aparentemente parecen contradictorios? Por la vía de la responsabilidad y la coordinación, no por la de la imposición o la tentación ordenancista, tan típica del poder central en España. Esto significa, naturalmente, avanzar simultáneamente en diferentes vías:
1. En la de la coordinación entre las diversas AA PP. La coordinación implica en este caso que, el Estado tiene que formular unos objetivos globales de déficit y de endeudamiento de las AA PP, y que después -en un fórum común- estas magnitudes agregadas se tienen que repartir entre los diferentes niveles de Gobierno. Naturalmente, a priori no hay ninguna garantía de que los Gobiernos subcentrales acepten las propuestas del Estado en este sentido. Pero para esto existen marcos de discusión y de negociación.
El valor de la diversidad
La negociación es siempre nece saria para llegar a acuerdos. Sin duda, siempre es más incómodo negociar que mandar y ordenar. Pero si hemos escogido un Estado autonómico y no un Estado centralista y unitario es porque pensamos que la diversidad tiene un valor, y que la canalización y la resolución de los conflictos se tiene que hacer a través de mecanismos de negociación y no de fórmulas de predominio de una de las partes. Y es seguro que si se impulsan los mecanismos de coordinación adecuados se llegará a acuerdos satisfactorios.
2. En la de la responsabilización de las CC AA. Se debe dejar que las CC AA se equivoquen, y que paguen las consecuencias de sus errores. No hay nada peor que el sistema tradicional de la Administración pública española, que es el de la dependencia y la irresponsabilidad. Leyes y normas que quieren controlarlo todo, una realidad que va por su lado, y un Gobierno del Estado que acaba acudiendo inevitablemente en socorro de los Gobiernos subcentrales, como no puede ser de otra manera, en la medida en que dependen de él. Si las CC AA se endeudan más de la cuenta (siempre, insistimos, dentro de los límites legales), que se vean obligadas a asumir las consecuencias, y que sean sus propios ciudadanos los que las fiscalicen. Seguro que lo harán mejor que ningún otro. Esto significa unas cuantas cosas: no más presupuestos de liquidación de deudas. Si las CC AA se endeudan en exceso, o bien deberán acabar aplicando impuestos a sus ciudadanos, o bien deberán pedir moratorias a los bancos, que pronto establecerán ratings e incorporarán a los tipos de interés a los que prestan sus recursos el riesgo comunidad autónoma o el riesgo CL, con los efectos también evidentes que esto comportaría sobre los ciudadanos afectados, y los costes políticos que tendría.
3. En la de no hacer demasiada normativa, pero en cambio tratar de aplicar la que ya existe. Actualmente, la LOFCA establece unas limitaciones suficientes. Una de ellas -la que prevé que el endeudamiento se debe destinar a la financiación de la inversión- significa implícitamente que debe haber ahorro corriente positivo. La otra establece un límite cuantitativo del 25% sobre los ingresos corrientes. De lo que se trata es de hacerlas cumplir. Y la primera premisa para cumplirlas es que se aplique una contabilidad pública que refleje cuidadosa y rigurosamente la realidad. Es decir, que recoja todos los gastos efectivamente realizados durante el ejercicio; que considere endeudamiento toda operación que signifique un incremento de la posición deudora respecto de terceros; que no permita hacer pasar por operaciones de tesorería lo que realmente es endeudamiento a medio y largo plazo; y que permita evaluar correctamente el déficit del ejercicio. Quizá si, simplemente, se tuviera un conocimiento preciso de todos estos datos, se vería que la carga financiera real está, en algunos casos, muy cerca de los límites legales, y que no todo el endeudamiento real a medio y largo plazo se destina realmente a la financiación de gastos de capital. Hay que cambiar de óptica a la hora de abordar estas cuestiones. Lo que se tiene que hacer es encontrar soluciones a los problemas, y dejar de recurrir al expediente taumatúrgico de hacer leyes que a veces los solucionan pero crean otros; muchas otras se limitan a esconderlos pero no a resolverlos; y casi siempre alteran las conductas, pero no en la dirección deseada.
Avance gradual
En un proceso tan de fondo como es el proceso de descentralización política, es importante acertar en la dirección, de forma que cuando miremos atrás, dentro de unos años, podamos comprobar que hemos ido avanzando de forma segura e irreversible. Para hacerlo en la buena dirección, sin embargo, es imprescindible saber hacia dónde vamos. Por esto es necesario ser muy claros y rigurosos en el planteamiento de los problemas y en la formulación de las soluciones. Ésas deben ser las mejores en función de los problemas que queremos resolver. No en función de otros factores, sin duda también importantes, pero secundarios para la esencia del tema en sí.
Sin embargo, el ritmo de avance no sólo puede, sino que probablemente debe, ser gradual. La aplicación de las medidas debe hacerse, inevitablemente, de forma escalonada, tanto desde una perspectiva temporal, cuanto en relación a sus ámbitos específicos de aplicación, porque ahí sí que intervienen factores condicionantes. Hay restricciones de distinto tipo -entre otras, y no menores, las financieras- que condicionan el ritmo de aplicación de las medidas. Por ejemplo, cuando hablamos de la aproximación entre los ingresos de las CC AA forales y las de régimen común, estamos hablando de un objetivo que sólo es posible alcanzar gradualmente si queremos mantener -como así debe ser- los equilibrios financieros del Estado y de las CC AA forales. Las restricciones financieras existen y deben ser tenidas en cuenta para la aplicación de las reformas; pero estas restricciones no deben impedir que el problema se ponga encima de la mesa y que se fije un horizonte objetivo hacia el que tender.
El gradualismo es también indispensable porque éste es, en definitiva, un proceso político, en el que no hay verdades y falsedades a demostrar, sino intereses a conciliár. Por ello exige su tiempo de maduración. Para que todas las partes que intervienen puedan convencerse, más allá de la prepotencia de las razones técnicas, de cuáles son las mejores, soluciones para sus intereses. Para que puedan ir acercando sus posiciones en la búsqueda de una posición común.
Claridad y realismo en el planteamiento de los problemas y en la formulación de las soluciones; gradualismo y prudencia en la aplicación de las medidas de reforma. Esta es la mejor receta para ir avanzando, con pasos firmes, seguros e irreversibles en el desarrollo del Estado de las autonomías y en un elemento tan crucial del mismo como es la reforma del sistema de financiación. Es una receta difícil de aplicar en un país como éste, tan dado a la improvisación en el estudio de los temas y a la confianza en los efectos milagrosos que puedan producir cambios meramente formales.
Pero hay que confiar en que la probada trayectoria reformista del Gobierno socialista (que ha demostrado de qué manera, actuando perseverantemente y teniendo las ideas claras, desde los poderes públicos se pueden introducir cambios de fondo), por una parte, y la inteligencia, sensatez y sentido común de los Gobiernos autonómicos, por otra, permitirán avanzar eficazmente en la buena dirección.
es catedrático de Hacienda Pública.
