Revisar el sistema

Considera el articulista la conveniencia de revisar el actual sistema de financiación de las autonomías en base a los defectos que la práctica ha permitido comprobar en su aplicación, de los que el esencial es el conseguir una suficiente financiación por parte de las comunidades para equilibrar recursos y servicios.

El sistema actual de financiación de las comunidades autónomas, vigente para el quinquenio 1987-1991, supuso en el momento de su aprobación un avance en relación con el sistema de financiación del periodo transitorio, ya que aportó a las comunidades autónomas un mayor volumen de recursos y se redujeron parcialmente las diferencias de financiación existentes entre ellas.Sin embargo, y a pesar del papel positivo que tuvo el acuerdo de 1986, la experiencia de estos cinco años ha aportado nuevos elementos de reflexión sobre la financiación de las comunidades autónomas, que ponen de manifiesto unos problemas que no tienen razón de ser y cuya solución obliga, a mi entender, a plantear una reforma del sistema actual.

En primer lugar, no tiene sentido que para la prestación de unos mismos servicios públicos las comunidades autónomas dispongan de un volumen de recursos por habitante distintos. Así, según las previsiones de financiación del año 1991, sin tener en cuenta la financiación sanitaria, Cataluña dispone de 74.410 pesetas por habitante, mientras que el conjunto de las comunidades autónomas con similares competencias, las abreviadamente denominadas del artículo 151, disponen de 79.179 pesetas por habitante.

Estas diferencias de recursos se acentúan más si se comparan todas las comunidades autónomas de régimen común, y se hacen todavía mayores si comparamos los recursos de que disponen las comunidades autónomas de régimen común con las forales: País Vasco y Navarra. Así, los recursos disponibles por la Generalitat de Cataluña, en términos per cápita, se sitúan prácticamente en la mitad de los disponibles por el País Vasco.

Otro de los temas a considerar en el nuevo acuerdo es el de la financiación de la inversión nueva. Este asunto, no resuelto en el acuerdo de 1986, fue abordado de forma parcial en el consejo de política fiscal y financiera de febrero de 1990, creando la denominada compensación transitoria, que, como su nombre indica, tiene validez para 1990 y 1991, a la espera de su resolución definitiva en el nuevo acuerdo general de financiación de las comunidades autónomas para 1992.

En la actualidad, las cantidades destinadas a inversión nueva por las comunidades autónomas no tienen contrapartida suficiente en la financiación disponible lo cual ha obligado a recurrir al endeudamiento, a fin de que los Gobiernos autónomos puedan hacer frente a sus obligaciones.

También es importante destacar que las comunidades autónomas de régimen común disponen de unos ingresos de gestión propia, los llamados impuestos propios y cedidos, cuyo peso es muy reducido en su presupuesto. Así, para el año 1991 representan un 18,3%, mientras que los ingresos por transferencias, provenientes casi totalmente del Estado, representan un 78,8%.

Todas estas limitaciones, y probablemente otras más, aconsejan, dentro del marco constitucional vigente, revisar el sistema actual de financiación autonómico. Revisión que debería entenderse como un proceso abierto y dinámico que signifique un paso adelante en la consolidación del Estado de las autonomías.

Suficiencia financiera

El primer objetivo que debería cumplir este nuevo modelo es el de la suficiencia financiera; es necesario que todas las comunidades autónomas dispongan de un Mismo volumen de recursos por habitante para financiar un mismo nivel de competencias y que éste sea suficiente para la prestación de sus servicios.

No se pueden aceptar las diferencias de recursos derivadas del sistema vigente, que penal¡za la prestación de servicios públicos a los ciudadanos de unas comunidades autónomas en relación con los de otras. Asimismo quiero poner de manifiesto, la necesidad de que se produzca un acercamiento progresivo a los recursos de que disponen las comunidades de régimen foral que elimine el actual diferencial negativo.

Es necesario también que la reforma del modelo de financiación aborde el tema de la autonomía financiera de las comunidades autónomas, en el sentido de potenciar sus ingresos propios y disminuir las transferencias procedentes de la Administración central. Con ello se conseguiría reducir la dependencia financiera de las comunidades autónomas y les permitiría una mejor previsión de sus recursos disponibles para el cumplimiento de las competencias que tienen asignadas en sus respectivos estatutos.

Por todo ello, la estructura de ingresos de las comunidades autónomas debe configurarse a partir de la participación en la recaudación territorial de los impuestos de elevada capacidad recaudadora; teniendo en cuenta los grandes impuestos existentes actualmente y los problemas derivados de la armonización fiscal y de la traslación tributaría territorial, parece previsible que el nuevo sistema deba avanzar en el sentido de participar en la gestión y la recaudación territorial en el IRPF.

Por otro lado, dado que las diversas comunidades autónomas disponen de diferente capacidad fiscal, sería necesario establecer un sistema de subvenciones de nivelación que permitiese igualar los recursos per cápita disponibles por las comunidades autónomas. Esta compensación, de carácter solidario, estaría en función de la recaudación obtenida a través del IRPF por cada comunidad y sería independiente de las medidas previstas por la Adminstración central para el reequilibrio territorial.

Además de este sistema de subvenciones de nivelación quiero insistir, por su importancia, en el principio constitucional de la solidaridad. Lógicamente debe existir solidaridad entre ciudadanos ricos y de renta elevada para con los menos favorecidos, y también a nivel territorial debe existir la necesaria solidaridad entre comunidades autónomas.

Quiero señalar primeramente que un grado importante de solidaridad se da a través de lo que podríamos denominar balanza fiscal; es decir, la diferencia entre lo que los residentes de una comunidad autónoma aportan al Estado -o mejor, a la Administración central- y lo que reciben de éste. Tema que no abordaré aquí, pero que podría incidir en el tema que nos ocupa si el Estado, haciendo frente a sus competencias para lograr el reequilibrio económico interterritorial, dota de unos recursos adicionales -por ejemplo, a través del Fondo de Compensación Interterritorial- a los presupuestos de las comunidades autónomas menos favorecidas.

Pero el tema de la solidaridad no debe confundirse con el de financiación de las comunidades autónomas necesaria para hacer frente a sus competencias, punto en el que considero no deben ni pueden existir diferencias entre comunidades autónomas.

En definitiva, el nuevo modelo de financiación de las comunidades autónomas debe aportar un volumen suficiente de recursos a las comunidades autónomas y más autonomía financiera a través de un mayor grado de corresponsabilización fiscal, a la vez que debe permitir cumplir con el principio de solidaridad; pero ello no debe comportar que los ciudadanos de unas comunidades autónomas dispongan de menos recursos para la prestación de servicios que los de otras comunidades.

es consejero de Economía y Finanzas de la Generalitat de Cataluña.