La cucaña nacional

El gasto público, con todos sus problemas, no puede ser, según el autor, la cucaña nacional, contra la que se descarguen todas las descalificaciones y reproches. Si queremos competir con Europa, integrarnos en ella, tendremos que hacer mañana lo que los europeos ya hicieron ayer, puesto que todavía no lo hemos hecho.

En toda sociedad humana existen necesidades que, por razones de eficacia o de equidad, se satisfacen de forma colectiva.Algunas de estas necesidades, por su propia naturaleza, sólo pueden ser cubiertas a través de un bien o servicio público. Pero trazar la frontera entre éstas y las que pueden o deben dejarse al arbitraje entre los recursos y las preferencias de cada individuo es una tarea imposible de resolver técnicamente. Cada posible solución reflejaría una concepción distinta de la organización social. La respuesta es de naturaleza política, y por ello no pueden darla los economistas, desde una pretendida e inexistente neutralidad científica.

El largo proceso político de formación de las democracias occidentales ha ido configurando un sistema de colectivización pacífica de recursos, mediante mecanismos coercitivos que no dan derecho a contraprestaciones personales e inmediatas (los impuestos), o anticipando capacidad de gasto con cargo a los recursos sociales futuros (el déficit público).

De esta manera, las partes del producto social canalizadas por el presupuesto o el mercado describen y reflejan la conformación de la sociedad europea.

Presupuesto y mercado son alternativas imperfectas ambas. Los mecanismos presupuestarios tiene el inconveniente del escaso incentivo que generan a la innovación y a la productividad. En contrapartida, el presupuesto es un poderoso sistema de control de la actividad económica y de las tensiones sociales. Por su parte, el gasto privado expresa directamente las preferencias individuales, exime a los poderes públicos de efectuar un número elevado de difíciles arbitrajes y genera el estímulo de la competencia.

Pero el mercado sólo puede funcionar, en condiciones de estabilidad social, si no existe una gran disparidad entre los recursos y las necesidades mínimas de cada individuo, cualesquiera que sean las causas de esta disparidad, que puede ser debida a acontecimientos imprevisibles o inevitables (paro, vejez, accidentes, enfermedad, etcétera), o a condiciones estructurales de desigualdad extrema en el reparto de la riqueza, las rentas o los conocimientos.

La disminución del peso relativo del mercado en las economías europeas hasta 1985, como respuesta a la crisis económica, reflejó pacíficamente esta limitación intrínseca del mercado, como la reflejan, de forma no pacífica, las recientes revueltas sociales de Venezuela y Argentina.

En realidad, tanto el presupuesto como el mercado están deformados por la actuación de los grupos de interés, por la creciente oligopolización de las sociedades occidentales y por la funcionalidad del mercado político (y no me estoy refiriendo, naturalmente, a la compra de votos a 100 millones la unidad).

Habría que evitar caer en éxtasis frente a ninguno de ambos sistemas y no hacer creer a la sociedad que, en todo momento y condición, cada peseta de gasto público que se sustituye por otra de gasto privado es un paso más hacia la felicidad individual y colectiva.

¿Cómo se ha comportado la sociedad española frente a la alternativa gasto público / gasto privado, en comparación con la trayectoria histórica de los países europeos con los que deseamos converger en una unidad económica y de cohesión social? La pregunta es pertinente, aunque sólo sea para conocer cuán justificada pueda estar la persistente letanía que los sectores liberal-conservador desgranan sobre la sociedad española acerca de la expansión descontrolada y desaforada del gasto público, origen y causa de todos los males del país, cualesquiera que sean éstos.

Uso colectivo e individual

¿Cómo contestaría sin recurrir a juicios de valor? Midiendo con criterios homogéneos (Sistema Europeo de Cuentas integradas, SEC) la parte de la renta nacional que en España y en Europa ha sido canalizada, a través del gasto público, hacia la producción de bienes, servicios y equipamientos colectivos.

El gráfico que ilustra esta comparación muestra cuán distinto ha sido en España y en Europa el reparto entre la utilización colectiva e individual de los recursos.

En media, durante los últimos 20 años, la relación gasto público / PIB ha sido en España el 70% de la media comunitaria. La acumulación temporal de estas diferencias a lo largo de casi un cuarto de siglo no puede conducir a los mismos resultados en términos. de equipamientos, infraestructuras, cantidad y calidad de servicios públicos.

Durante los 10 últimos años del franquismo tardío, los europeos dedicaron entre 10 y 15 puntos porcentuales más de su renta que nosotros de la nuestra a satisfacer necesidades colectivas y a acumular capital público. Cuando muere Franco, el gasto público en España es el 25% del gasto total, y en Europa, en media, el 40%.

Durante los años de la crisis (de 1973 a 1985), los europeos incrementan la parte de su renta que canalizan a través de mecanismos de decisión política desde el 40% al 50%. En España pasamos del 25% en 1975 al 37% en 1982.

La expansión del gasto público alcanzó en Europa su máximo a principios de los ochenta, superando el 50% del PIB, iniciando después un reflujo gradual que conducirá, previsiblemente, hacia un 45% de media.

Un país tan vecino y próximo como Francia ha dedicado en los últimos 10 años más del 50% de su renta a la producción de bienes y servicios públicos. Los franceses, como el resto de nuestros socios europeos, pueden ahora disminuir su gasto público porque han dejado detrás un largo período de acumulación, muchos años de inversión que les permiten disponer de las infraestructuras básicas de capital público.

Ahora pueden dedicar una proporción mayor de su gasto público al denostado gasto corriente, que es lo que da calidad a los servicios públicos. Ya construyeron sus escuelas, cárceles, juzgados, regadíos y carreteras. Nosotros todavía no. Pero nadie se lo regaló. A nosotros tampoco nos lo regalarán, por muy importantes que sean las actuaciones del FEDER en España y por muy positivo que sea nuestro saldo presupuestario con la Comunidad Europea.

Insuficiencia fiscal

Ahora, cuando salimos de la crisis, nuestras carencias en servicios, infraestructuras y equipamientos son más evidentes. Durante mucho tiempo, sectores importantes de la sociedad espaficila se han negado a pagar la factura de estas necesidades colectivas. El escándalo de las primas únicas está ahí para recordarlo.

La insuficiencia fiscal de la primera fase de la transición política generó un déficit público a cuya contención hemos tenido que dedicar una parte importante de los mayores recursos públicos obtenidos desde 1983. Ello ha impedido que el esfuerzo fiscal se tradujese, al mismo ritmo que se producía, en realizaciones tangibles. El actual boom económico ha puesto más de manifiesto el desequilibrio entre bienes públicos / bienes privados.

Por ello, el debate sobre la dimensión del gasto público no puede plantearse igual para el europeo medio que para el español medio. Las historias de unos y otros son tan diferentes que las situaciones presentes no pueden ser iguales, y las estrategias futuras, tampoco.

Un exceso de gasto público puede ser, como todos los excesos, un error, sobre todo por razones y en circunstancias coyunturales. Una insuficiente provisión de bienes públicos puede también ser un error y generar costes mayores que los que ahorra.

Pero la política de contención del gasto público llevada a cabo en los últimos años es evidente. Entre 1973 y 1982, el gasto público creció 13,9 puntos, a una media de 1,54 puntos anuales. Entre 1983 y 1988, con datos provisionales de este ejercicio, el gasto público ha crecido 2,9 puntos del PIB, alcanzando un máximo en 1985 del 41,9% y disminuyendo después 1,8 puntos hasta el 40,1% provisional de 1988.

Es difícil creer, a la vista de estos datos, que estemos asistiendo a un desbordamiento del gasto público que sea el responsable de las tensiones que actualmente se están produciendo sobre la demanda.

Durante 1988 el sector público redujo su déficit más de lo previsto, incrementó su gasto menos de lo que lo hizo el gasto total y redujo su apelación monetaria al banco emisor. El carácter expansivo del presupuesto de 1989 no puede deducirse únicamente de una comparación simplista y superficial de los créditos iniciales, sin tener en cuenta que el gasto presupuestado para 1989 recoge en buena medida las desviaciones observadas entre crédito y gasto a lo largo de 1988.

Pero también es evidente que la realización de los proyectos de infraestructura programados, imprescindibles si no queremos ahogar nuestro crecimiento, exige un incremento sustancial de la inversión pública, largo tiempo demorada. El nivel de calidad media exigible en los servicios públicos básicos (educación, justicia, seguridad, sanidad) implica las adecuadas dotaciones de funcionamiento (realmente se llaman gastos corrientes, pero tiene tan mala prensa esta denominación que lo mejor será cambiar el nombre). Es bueno recordar que los gastos corrientes, tan necesarios y útiles como los de inversión, representan en España una proporción menor M gasto público que en cualquier otro país europeo.

Estas necesidades estructurales pueden no acomodarse con las situaciones coyunturales y requerir la necesaria graduación temporal de los proyectos. Pero España haría un mal negocio si no destinara los recursos necesarios para las necesidades que sólo pueden satisfacerse a través de actuaciones públicas en sectores cuyas carencias son evidentes, para asegurar una mayor cohesión social y las necesarias economías externas. Si estas actuaciones no se producen, como se han producido en Europa, soportaremos carencias estructurales básicas que condicionarán negativamente nuestro desarrollo.Muñeco de trapoEl gasto público, con todos sus problemas, no puede ser el mufteco de trapo, la cucaña nacional, contra el que se descarguen, desde todos los azimuts, todas las descalificaciones y reproches. Incluso desde una perspectiva práctica, una inadecuada provisión de infraestructuras y servicios puede impedir el adecuado disfrute de los bienes privados. Por decirlo caricaturescamente, demasiados coches para nuestras carreteras. No es nada evidente que el mayor bienestar social puede conseguirse en este momento histórico reduciendo el gasto público en beneficio del consumo privado.

La necesaria contención coyuntural del crecimiento de la demanda agregada de la economía para acomodarla a la capacidad del sistema productivo y evitar las tensiones inflacionistas debe hacerse actuando a la vez, de forma ordenada y coherente, sobre el componente público y el privado. Las medidas presupuestarias adoptadas y la evolución del déficit público demuestran que a este Gobierno no se le puede reprochar que no cumpla con su responsabilidad de controlar el gasto público, soportando a veces no pocos costes políticos, para adaptarlo a las exigencias de la estabilidad económica.

Pero no decidamos volver antes de haber ido. No dejemos de recorrer el camino que los países de Europa han caminado antes que nosotros, aunque parezca que nos los encontramos de regreso. Para parecernos a Europa, para competir con ella, para integrarnos en ella, tendremos que hacer mañana lo que los europeos ya hicieron ayer, puesto que todavía no lo hemos hecho.