Autonomías y pacto federal

1. A pesar de la historia interminable de los conflictos entre Estado y autonomías, no parecía hasta ahora que el modelo autonómico español recibiera críticas de entidad suficientes como para plantear su revisión.Han existido y existen problemas en Euskadi en torno a la aceptación de la Constitución, pero es cuestión distinta, y distinta es también la problemática que se plantea en Cataluña, donde el nacionalismo en el Gobierno parece jugar al monopolio de la legitimidad catalana. Pero al margen de reivindicaciones menores sobre una mejor financiación, una más rápida transferencia o una más completa regulación de las competencias, de estos problemas jurídicos no se deducía la existencia de un problema político de fondo.

Se ha planteado ahora, de forma inopinada y con sorprendente intensidad, la vieja cuestión del federalismo, tema presente en los últimos tiempos del franquismo y en el período constituyente, aunque olvidado a partir de entonces. Alguna reaparición en momentos como el debate de la LOAPA activó una cuestión pronto relegada en aras del consenso constitucional sobre el modelo de Estado. Sorprende, por tanto, el aparente cuestionamiento del reparto territorial del poder político y la fórmula alternativa propuesta por los socialistas catalanes.

Polémica

2. Parece oportuno intentar des lindar los niveles de discusión. Según avanzan los días y crece la polémica, el debate progresiva mente se oscurece. En la controversia, protagonizada básica mente por militantes del PSOE, el federalismo se identifica con la homogeneidad competencial (Rodríguez de la Borbolla), se alude al problema de la soberanía (Benegas), se contesta con la génesis. de los Estados federales (Peces Barba); es decir, se entremezcla el razonamiento jurídico y el político..

No estamos ante un debate abstracto sobre la bondad o viabilidad del Estado federal, sino ante una sugerencia planteada por los socialistas catalanes a partir de una Constitución y de una praxis constitucional. Ellos han sido, pues, quienes han fijado los términos de la cuestión, y a éstos nos atenemos.

El Partido de los Socialistas de Cataluña (PSC) propone una serie de medidas específicas y las resume y engloba en el término federalismo. Ello no se pretende mediante cambios en la Constitución, sino a través de reformas de la legislación y de las prácticas políticas.

En sustancia se trataría de asegurar el sistema de financiación de las comunidades autónomas, de otorgarles competencia exclusiva en materia de régimen local, de deslindar el sistema de competencias y de modificar la naturaleza del Senado, acentuando su carácter de cámara de representación territorial.

Desconocemos hasta qué punto se han desarrollado estas propuestas, que son, por otra parte, perfectamente razonables y, a primera vista, conseguibles en el marco constitucional. Y desconocemos igualmente por qué este debate se reconduce a la oposición autonomía-federalismo.

3. Al hablar de federalismo podemos aludir a dos tipos de cuestiones: a un aspecto ideológico-político relativo a la integración de colectividades diferenciadas que mantienen tal carácter en el marco de la unión federal y a un modelo de articulación jurídica que pudiera estar caracterizada por determinadas instituciones y mecanismos.

En relación con esta segunda cuestión conviene hacer dos precisiones: por una parte, la contraposición entre el Estado federal y regional ha perdido la fuerza de otros tiempos. La multiplicidad de fórmulas, la crisis del federalismo o la capacidad de evolución del regionalismo ponen en duda la conveniencia de mantener en estado puro una dualidad irreconciliable. No en vano sectores doctrinales soslayan las dificultades de definición y prefieren distinguir entre Estado unitario y Estado compuesto para clasificar las formas de distribución del poder político. No existe el Estado federal porque no existe un modelo federal. Existen muy diversas, formas de articulación interna en Estados que se llaman federales. El problema es compartir el poder, siendo secundaria la fórmula doctrinal que resuma las características del modelo.

Por otra parte, nuestra Constitución no ha asumido un planteamiento cerrado. En aras de la brevedad recordaremos cómo se ha creído vislumbrar en su articulado un modelo federorregional o federálizante. En consecuencia, si por un lado las medidas propuestas podrían encajar en la Constitución, y por otro lado ésta contiene un modelo híbrido, cabría concluir que no hay demasiada claridad en esta controversia y que hay que interrogarse sobre el sentido del debate.

Ideología

4. Quizá se consigue más luz cuando se afronta el nivel ideológico. Al margen de los aspectos institucionales, la idea federal ha subrayado otro tipo de cosas en nuestra tradición política: por una parte, la conveniencia de consolidar una unidad española a partir de la integración democrática y activa de los pueblos que la componen. Por otra parte, la exigencia de que en tal articulación se respeten suficientes ámbitos de autogobierno.

Vayamos a lo primero. El proceso de creación de la nación española no ha sido el resultado de una integración impulsada por la hegemonía de una burguesía democrática sino el fruto de una historia en que ha prevalecido la dominación sobre la dirección.

Dos ideas de España, dos banderas de España, dos Españas, pero sobre todo una, la que ha ganado (o al menos había venido ganando hasta hace poco). Una España articulada por una Administración que mantiene el privilegio local y personal, cuya unidad y orden están garantizados más en la Guardia Civil y en el Ejército que en la escuela y la participación democrática.

En ese marco, federalismo subrayaba democracia y descentralización política y tenía una importancia simbólica que se reflejaba en contenidos jurídicamente imprecisos e históricamente mudables.

5. La idea de integración y de participación presidió la elaboración de la Constitución de 1978, que perfilé un reparto de poder generoso, y sobre todo, elástico y, evolutivo, susceptible de satisfacer las pretensiones autonómicas de nacionalidades y regiones. Euskadi, inicialmente reacia, se incorporó al modelo con la aprobación del estatuto, que tenía su fundamento y derivaba de la Constitución. Se abría, pues, una expectativa inédita y esperanzadora en el constitucionalismo español.

Sin embargo, la construcción del Estado de las autonomías se ha realizado en una permanente tensión. El pacto de la Constitución no tuvo su continuación en la legislación de desarrollo. Tras el acuerdo de los estatutos se inauguró una etapa conflictual, aún no cerrada.

Por parte del poder central, el concepto de bases ha sido el caballo de Troya que ha posibilitado regular mínimos detalles con la consiguiente redefinición de las competencias autonómicas. En las autonomías ha primado la creación de pequeños espacios de poder, exaltación del particularismo, el ejercicio de pequeñas competencias pero exclusivas, frente a la participación en la construcción del modelo de sociedad. Nada más lejos de nuestra intención que identificar a los culpables. Tan sólo constatar que las ideas de lealtad constitucional, de colaboración, coordinación, no son entre nosotros sino retórica jurídica.

En este contexto resulta comprensible la relativa indiferencia con que se acoge la sugerencia catalana. Incluso puede darse un gran recelo, a todo intento de reracionalizar el reparto de poder. El recuerdo de la LOAPA perdura en la memoria de las jóvenes autonomías. Por supuesto que las comunidades autónomas siempre estarán receptivas a un incremento de su cuota de poder, pero está por demostrar esta generosidad del poder central.

Desde la perspectiva del pacto, con los datos disponibles no se vislumbra una voluntad de participación o de integración. El particularismo es rentable electoralmente y no hay por qué renunciar a una conflictividad que proporciona tan buenos resultados. No es de sorprender que las reacciones más críticas se hayan producido en Cataluña. Pero responden más a un debate electoral que a un análisis de la alternativa federal.

Tránsito

6. Concluimos: el problema fundamental que a nuestro entender se plantea en España no es tanto el paso de la autonomía al federalismo, sino el tránsito de un planteamiento (llámese federal o autonómico) dual a otro cooperativo. Ello exige superar insuficiencias en la organización y funcionamiento del sistema autonómico, y exige sobre todo la adopción de complejas medidas.

Se trata de acabar con una dinámica en que las comunidades autónomas aparecen (o juegan a aparecer) enfrentadas con un poder central definido como ajeno y al que pretenden arrebatar competencias ilegítimamente ostentadas por éste con desprecio del derecho de aquéllas.

En este sentido, la propuesta del Partido de los Socialistas Catalanes al pretender reordenar el reparto de poder y romper la dinámica de conflicto en el nivel institucional puede propiciar un funcionamiento que posibilite la integración en el plano político, aunque no se nos escapa que en las actuales circunstancias el pacto federal en sentido amplio está, si es que alguna vez se llega a él, todavía lejano.