Las administraciones públicas como sujetos pasivos del I VA

Existe un aspecto poco conocido de la implantación del IVA, cual es la adopción por las administraciones públicas de, la condición de sujetos pasivos del impuesto, que merece unas observaciones en voz, alta. Observaciones que el autor juzga de interés, por lo demás, con vistas a la negociación en marcha del sistema que bien puede ser el definitivo para la financiación de las autonomías, tan necesario, por tanto, para consolidar el Estado democrático sin necesidad de modificar la LOFCA, como sugiere el propio Gobierno de la nación.

La cuestión afecta tanto a la Administración del Estado como a las comunidades autónomas y corporaciones locales. Como es sabido, el IVA grava las, "entregas de bienes y prestaciones de servicios" que efectúan los empresarios y profesionales, por más que su proyección final se realiza, como ya anuncia el artículo primero de la ley, sobre el consumo.Por otra parte, el impuesto soportado por el empresario o profesional en sus adquisiciones podrá ser recuperado mediante el ejercicio del derecho de deducción, con lo que se completará la proyección del gravamen sobre el consumidor, y se hace correr al impuesto por un cauce paralelo que evita su consideración como coste empresarial. Sólo cuando los bienes y servicios adquiridos se destinen a la realización de actividades exentas -con algunas excepciones- desaparece el mecanismo específico de recuperación, lo que no impedirá la posibilidad de recuperar el impuesto satisfecho por la vía del incremento de sus precios.

La ley sitúa, pues, a los afectados por ella en dos bloques perfectamente delimitados: a) los empresarios y profesionales convertidos en sujetos pasivos, y b) los consumidores finales, destinatarios, en definitiva, del gravamen. Estas dos posiciones no son asumibles simultáneamente y corresponden a dos distintas etapas seguidas por el tributo en su propio desarrollo.

Tras este resumen de la mecánica del IVA cabe afirmar que las administraciones públicas son eminentemente productoras de bienes y servicios, unas veces de carácter público y otras de carácter privao, debiéndose recnocer que en muchos casos la distinta calificación obedece en gran medida, más que a razones, absolutas, a la mera posibilidad de individualizar su disfrute, cuando no a connotaciones temporales. En la mayoría de los casos, tales prestaciones son gratuitas, y cuando van seguidas de contraprestación por el particular, ésta adopta formas escalonadas que van desde el precio privado hasta la exacción tributaria -generalmente, tasas fiscales o parafiscales-, pasando por formas intermedias como son los precios políticos.

La proporción de actividades sometidas al impuesto en relación con el conjunto es previsiblemente pequeña, porque, salvo el caso de determinadas operaciones recogidas en el articulado de la ley, para que las entregas de bienes o prestaciones de servicios estén sujetas se precisa que vayan seguidas de contraprestación y que ésta no tenga carácter tributario. Ello lleva aparejado que el IVA soportado en la mayor parte de sus adquisiciones no va a poder ser deducido, al condicionar la ley el ejercicio de este derecho a que aquéllas se utilicen precisamente en la. realización de operaciones sujetas y no exentas.

Este efecto equivale a conferir a las admnistraciones públicas una condición similar a la de consumidor final, lo cual supone una clara distorsión del concepto y una disfuncionalidad atentatoria contra la estructura del propio impuesto.

Definición de consumo

No existe en la ley una definición de consumo a efectos del impuesto, mas su noción puede inferirse del propio sistema articulado. A nuestro juicio, el concepto no se encuentra en la naturaleza de los bienes en cuestión ni depende tampoco del acto o forma de utilizarlos, sino de la inclusión o no en el circuito de producción de bienes y servicios.

Consumir es, a efectos del impuesto, desconectar un bien de la consecución de otro. Ser consumidor final no es, por tanío, efectuar un acto concreto, sino adoptar una determinada posición en el ámbito económico de producción o disminución de bienes. Así, por ejemplo, la utilización de un bolígrafo o de la luz eléctrica por un particular constituye un acto de consumo, pero no para un empresario, y sus consecuencias son completamente distintas: el primero soporta el gravamen, mientras que el segundo lo evitará mediante el derecho de deducción.

La antinomia o incompatibilidad entre sujeto pasivo y consumidor final va a romperse, pues, en el caso de los entes públicos, por cuanto la mayoría de sus actividades va a quedar fuera del ámbito del IVA. Y, sin embargo, la adquisición de bienes y servicios que éstos llevan a cabo no difiere, por su finalidad, de las que realizan las: empresas: se efectúan para integrarlos en la producción de bienes y servicios, sin que sea estrictamente necesario delimitar el carácter de éstos. Si la ley, al definir la actividad empresarial, no distingue este carácter, no se entiende el que por vía indirecta se produzca tal discriminación, que lleva consigo unas coríáecuencias muy onerosas para las administraciones públicas y constituye un obstáculo, evidente respecto a la formación de capitales públicos.

Conclusión

Es claro que el problema debe resolverse. Lo contrario sería dejar solas a las administraciones afectadas ante la tentación de variar su sistema de precios.

A nuestro juicio, la solución de] problema ha de efectuarse en el propio marco de la ley, sin más cuestión que el reconocimiento de las peculiaridades administrativas.

Por lo que respecta a las comunidades autónomas, hacer recaer los mayores costes denunciados en fuentes de financiación no generadoras de autonomía puede resultar un contrasentido. Recuérdese que disminuir las -facultades autonómicas por debajo de niveles de equilibrio puede enturbiar la propia estructura diseñada por la Constitución y, por paradójico que resulte, convertirse en, una verdadera rémora para el funcionamiento del Estado.

Antonio Bèrlanga Casanova es conseller de Economía y Hacienda de la Generalítat valenciana.