Autonomía y financiación: un reto decisivo / y 3

En este tercer artículo Armet y Castells se preguntan por qué en España se ha caído en una reivindicación tan equívoca y demagógica de la solidaridad. Los autores afirman que con un sistema progresivo las zonas con mayores ingresos fiscales corresponden a las de mayor rentaper cápita y que ningún principio de solidaridad defendería que el gasto público per cápita debe ser más reducido en las zonas de mayor renta. La solidaridad se ejercita al obtener mayores ingresos en las zonas de renta alta que en las de renta baja.

No es, pues, de la combinación fortuita de los elementos aislados que componen estas normas de donde surgirá la arquitectura resultante del sistema de financiación autonómico, ni de la servidumbre mal entendida respecto a disposiciones adoptadas para hacer frente a urgencias circunstanciales perfectamente explicables (como el desarrollo concreto del Fondo de Compensación Interterritorial, la forma de articulación de los tributos cedidos con el porcentaje de participación, la eliminación del automatismo de este porcentaje o la propia concreción del artículo 11 de la LOFCA), sino del correcto desarrollo de los instrumentos financieros que en ellas se contienen en sintonía con los principios que las inspiran, y del desarrollo de los instrumentos complementarios precisos para dar cumplimiento a los principios básicos que tienen que alcanzarse y- que Constitución, estatutos y LOFCA consagran.Las piezas que tienen que edificar el nuevo modelo de financiación admiten, pues, ciertamente, configurar modelos radicalmente distintos. Es decir, los instrumentos financieros que se relacionan en los estatutos y en la LOFCA pueden dar lugar a modelos de financiación distintos. Pero ello no significa que todos sean igualmente admisibles. No es suficiente con combinar elementos aislados de estas leyes.

Es necesario, además,,que el diseño resultante sea respetuoso con los principios que inspiran la Constitución, los estatutos y la LOFCA. Es más, tal vez alguno de estos elementos tendría que ser modificado si fuera preciso para garantizar el logro de los principios consagrados en la normativa básica.

12. Es necesario volver, por tanto, a los principios que la Constitución, los estatutos y la LOFCA consagraron. Y. hay que partir de aquellos principios para diseñar en concreto los instrumentos financieros que tienen que articular el modelo de financiación de las comunidades autónomas. Las propias normas básicas (sobre todo, los estatutos y la LOFCA) proporcionan los elementos fundamentales.

Es necesario, pues, apoyarse en ellos y desarrollarlos. Pero la articulación y la concreción de estos elementos es fundamental y esta es una tarea a realizar. Debe llevarse a cabo teniendo presentes claramente los objetivos que deben perseguirse (los principios consagrados en aquella normativa) y el ejemplo que pueden constituir los países donde esta experiencia se desarrolla satisfactoriamente. Y no sólo por un cierto gusto por la imitación, sino porque se trata de modelos contrastados, que tienen detrás suyo el peso del análisis económico y,de la experiencia histórica acumulada. Y puede resultar conveniente, en nuestro caso, aprovechar esta experiencia.

Es preciso, también, no ser esclavos de determinadas medidas o soluciones adoptadas en el curso del proceso en España, que muchas veces han sido aplicadas para dar al proceso autonómico la generalidad y rapidez requeridas, pero que se han tomado abandonando transitoriamente principios básicos.

La valoración futura que podrá hacerse del sistema de financiación autonómico en España no será en función de la pervivencia de estas medidas, sino de los principios que han inspirado las normas básicas y de su correcto desarrollo.

13. Reiteradamente hemos señalado cuáles son, a nuestro entender, los principios, que consagran las normas básicas. Es decir, cuáles son los objetivos que tienen que tratar de garantizar el modelo de financiación autonómico que se adopte. Se trata, muy sintéticamente, de los objetivos de suficiencia, autonomía y solidaridad.

El desarrollo sistemático de cada uno de estos objetivos podría dar lugar a un tratamiento doctrinal que sobrepasaría el propósito de estas hojas. Deben hacerse, sin embargo, algunas precisiones.

En primer lugar, el objetivo de suficiencia debe entenderse haciendo referencia al conjunto de las administraciones públicas. Teniendo en cuenta el origen indivisible de los recursos públicos, sería necesario ir tendiendo a adoptar el criterio de garantizar a todas las administraciones públicas unos recursos suficientes para proveer un igual grado de cobertura de las necesidades que tienen que atender aplicando una presión fiscal estándar a las bases imponibles que tienen atribuidas.

Autonomía de los ingresos

En segundo lugar, el objetivo de autonomía engloba, en realidad, un triple condicionamiento. Por un lado, la autonomía de ingresos. Es decir, la posibilidad de influir significativarnente en la determinación del volumen de ingresos. Por otro lado, la autonomía de gasto, que comporta la libre distribución de los ingresos entre las distintas utilizaciones. Por último, el automatismo. Automatismo no implica falta de incertidumbre, pero sí la percepción automática -y no discrecional o negociada anualmente- de los ingresos por parte del Gobierno subcentral. Sin que ello signifique que los factores de automatismo no puedan ser revisados periódicamente.

En tercer lugar, el objetivo de solidaridad deviene especialmente importante. Un complejo mecanismo de financiación ha conducido a la ocultación sistemática de las relaciones fiscales reales que tienen lugar en España. De la correcta imputación de la relación coste/beneficio entre las distintas administraciones públicas, ciertamente. Pero también de las relaciones fiscales de solidaridad entre los ciudadanos españoles. Estas relaciones se expresan a través del sistema impositivo, que es progresivo, y que, por tanto, obtiene un volumen de ingresos per cápita más elevado en las zonas con mayor renta per cápita. Pero ningún principio de so lidaridad defendería que el gasto público per cápita tiene que ser más reducido en las zonas de mayor renta. Obtener mayores ingresos que gastos en las zonas de renta alta responde a un principio de solidaridad. Obtener mayores in gresos en las zonas de renta alta que en las de renta baja responde a un principio de solidaridad. Pedir que se destine menos gasto per cápita a lai zonas de renta alta que a las de renta baja es insolidario y discriminatorio y es un tipo de rei vindicación que no resiste un análisis mínimamente riguroso.

Solidaridad o demagogia ¿Por qué en España se ha caído en esta reivindicación equívoca y demagógica? Porque un perverso sistema de ocultación de los mecanismos de solidaridad del sistema se ha puesto en funcionamiento. Un mecanismo que ha seccionado por la mitad el circuito fiscal escondiendo las relaciones tributarias y exponiendo a la luz solamente las relaciones de gasto. Los beneficios y costes de las comunidades autónomas son sólo medidos en función de los ingresos que reciben, que son en realidad gasto del Estado. Pero nunca de los ingresos que recibe el Estado y que es a través de donde se produce el mecanismo de redistribución. El sistema de financiación de las comunidades autónomas es, en realidad, un inmenso mecanismo de gasto público que esconde la contribución solidaria de los ciudadanos de las regiones más prósperas de España a la financiación de las comunidades autónomas más retrasadas.

El debate político sobre la cuestión de la solidaridad es hoy prioritario. Es necesario propiciarlo y estar presentes en él. Sin una clarificación a fondo de este tema, las visiones más viscerales y demagógicas se imponen sistemáticamente a los planteamientos más fríos y razonados. Debe volverse a planteamientos elementales, pero que por lo que parece han quedado ignorados, para extraer de ellos todas las consecuencias y recordar la vieja aspiración socialista al definir el objetivo de solidaridad como aquel que permite obtener de cada uno según su capacidad y darle según sus necesidades.

En cuarto lugar, y finalmente, cabe decir que todos los objetivos que antes se han mencionado pierden su virtualidad sin un último requisito, como es el de la transparencia. Todos los objetivos -tanto el de suficiencia, como el de autonomía, como el de solidaridad- tienen que se transparentemente alcanzados. Si no es así, los costes políticos del proceso acaban convirtiéndose, tarde o temprano, en intolerables.

14.Garantizar que se logren estos objetivos tiene que ser el propósito del modelo de financiación autonómico. Definidos, y bien definidos, los objetivos, hay que precisar los instrumentos financieros que deben integrarlo. Los estatutos y la LOFCA proporcionan, en este punto, un amplio inventario de instrumentos. Pero su articulación no puede ser casuística, ni fruto de la espontaneidad o la fuerza de las urgencias que hay que resolver. Su articulación debe hacerse coherentemente con los principios que inspiran la Constitución, los estatutos y la LOFCA en matena de financiación de las comunidades autónomas, y a los que se ha hecho referencia.

Es preciso reencontrar este auténtico espíritu fundacional y articular intencionadamente (es decir, buscando unos propósitos determinados) el modelo de financiación de las comunidades autónomas. Desde esta perspectiva, la elaboración del modelo tiene que entenderse más como un desarrollo completo de las disposiciones contenidas en los estatutos y en la LOFCA, que no como su revisión. Tiene que entenderse más como la culminación de una determinada lectura del modeló de financiación autonómico que no como el reconocimiento de un fracaso. Después de un período inevitablemente confuso, en el cual ha sido necesario renunciar a objetivos básicos para generalizar y completar el proceso autonómico, es preciso ahora completar el desarrollo de los estatutos y la LOFCA, y debe hacerse en sintonía con los principios en los que se inspiran.

15. El modelo de financiación resultante tiene que ser, pues, el fruto de todos estos requisitos. Puede apoyarse, en nuestra opinión, en tres grandes instrumentos financieros: la participación en el rendimiento territorial de alguna figura de fuerte poder recaudatono; un fondo de nivelación de los ingresos corrientes; y un fondo de inversiones de desarrollo regional.

En otros lugares nos hemos referido a ello ampliamente. Esta no es, sin embargo, la cuestión que debe ser tratada en este punto.

Hay que precisar, en cambio, que una vez definido el modelo, resulta de vital importancia precisar también los ritmos de aplicación. Pero el orden de los acontecimientos tiene que ser inevitablemente este: primero, el modelo que se. desea alcanzar; después, los ritmos de adaptación (tanto legales como temporales). Pretender que los hechos se produzcan en el orden invertido difícilmente sería razonable. No pueden aceptarse gradualismos, o aplicaciones parciales de algunas normas, si no se ha Regado previarnente a un compromiso firme sobre los objetivos a lograr y los instrumentos financieros básicos que tienen que estructurar el modelo.

Modelo de Estado

16. Los socialistas de Cataluña se encuentran en una situación privilegiada para desarrollar un papel clave en todo el proceso de reflexión y formulación de propuestas que debe tener lugar. Por la posibilidad de desprender el modelo de financiación de un cierto modelo de Estado, sin el cual el primero deviene un puro ejercicio casuístico, en muchos casos fruto del oportunismo. Y por su compromiso, tantas veces contrastado, en la lucha por el autogobierno político de Cataluña, compromiso que en el terreno de la financiación autonómica adquiere un contenido especialmente importante. También es cierto, sin embargo, que siendo una situación privilegiada es una posición de especial complejidad. Lo que está en juego es muy importante y son muy grandes las limitaciones que se derivan de estar en medio de la negociación entre dos administraciones públicas que disponen de infraestructura de medios y que están condicionadas, muchas veces, a lograr resultados inmediatos, al margen de otras consideraciones. En estas condiciones, algunas de nuestras posiciones pueden quedar aparentemente desbordadas por intereses políticos circunstanciales. Pero también es cierto que la fuerza de las posiciones socialistas puede ser muy grande si sus planteamientos saben huir de este terreno y situarse en el de la honestidad y autenticidad de los objetivos políticos, y el de la corrección y rigor de los planteamientos técnicos.

es portavoz del Grupo Socialista en el Parlamento de Cataluña, y es profesor de Hacienda Pública en la universidad de Barcelona.