España y la cooperacion política europea / 1

La entrada de España en la Comunidad Económica Europea va a constituir el fenómeno sociológico, político y económico más importante de la historia moderna de España, en cuanto que modificará actitudes y comportamientos, creará nuevas pautas de conducta política y nos sumergirá en hábitos económicos, financieros y comerciales de nuevo cuño.Si bien es cierto que todo ello, y en gran parte debido a la habilidad y paciencia del equipo negociador español, no sucederá de forma repentina y traumática, sino paulatinamente y en función de nuestros intereses nacionales y sectoriales, no lo es menos que la inmersión comunitaria afectará a nuestros modos de vida, locales y nacional, en mayor o menor medida, para bien o para mal. Desde luego, el Gobierno de la nación y la mayoría de la misma están convencidos de que la novedad comunitaria será para bien, como así lo atestigua la más reciente encuesta realizada, que atribuye una opinión sustanciosamente mayoritaria favorable al ingreso en la CEE (60%), convencida de que nos beneficiará, frente a tan sólo un 8% de españoles que estima que el ingreso nos perjudicará.

Crear opinión

En cualquier caso, cuanta mayor discusión y exposición de pareceres diversos tenga lugar de aquí a la fecha de adhesión y después, respecto a lo que la Comunidad implica y en qué consiste la misma y cómo funciona, tanto más formada se hallará la opinión pública española y mejor podrá evaluar las ventajas -las más- y los inconvenientes -los menos- que nuestro ingreso va a acarrear.

El presente artículo pretende aportar alguna información al respecto. En concreto, acerca de algunos aspectos de la política exterior de España, una vez formemos parte de la Comunidad. Se trata de saber si y cómo nuestra política exterior habrá de adecuarse a la de la Comunidad. Pero antes habrá que analizar si existe una política exterior de la CEE, qué se entiende por tal y qué se persigue con ella. A eso dedicamos esta primera parte.

Existen en la vida y maneras, usos y costumbres, leyes y reglamentos de la Comunidad Económica Europea dos conjuntos, dos modos de comportamiento, dos hábitos adquiridos principales, que afectan trascendentalmente el ser y el actuar de la misma. Uno se refiere sobre todo al ser interno, a la propia estructura y funciones de la Comunidad nacida del tratado de Roma. Está integrado por dicho tratado, que equivale a la constitución del club supranacional y por todos los acuerdos, normas, principios y actos, políticos y jurídicos, creados, practicados y desarrollados por las diversas instituciones de la CEE. Es conocido como acervo comunitario (acquis communautaire).

El otro, al que nos vamos a referir aquí, podría denominarse acervo de la cooperación política europea y está constituido por las prácticas e iniciativas internacionales que los 10 Estados de la CEE desarrollan de manera más o menos coordinada.

No se trata de hacer aquí un análisis exhaustivo de la política exterior de la CEE, entre otras razones, aparte de la del espacio, porque la misma no existe todavía tal y como se entiende la política exterior de un Estado nacional y es dificil que se dé en cuanto conjunto integrado y sistemático mientras no sea elaborada y practicada por las instituciones y órganos de una Europa unificada, lo que hoy en día no es aún el caso.

No obstante, sí existe un conato, aunque por ahora sólo eso, de política exterior común, que los Estados miembros llevan a cabo a través de lo que ha venido en llamarse cooperación política europea (CPE).

Características, logros y limitaciones de la CPE

¿En qué consiste la CPE? Muy acertadamente se ha dicho que la mera expresión cooperación política europea implica ya una limitación. En verdad, la expresión se autodefine. No se habla de unión o de unificación, sino de simple cooperación. Da la impresión de que no se quiere llegar demasiado lejos. Y así es. Al menos no se quiere Regar muy deprisa. De alguna manera, la CPE es un compromiso -en el proyecto de unidad europea- entre integradores y simples cooperadores. Entre el idealismo y el funcionalismo realista, enfoques distintos de contemplar la Comunidad. Sabido es que la CEE, en lo que se refiere al proceso de adopción de decisiones políticas, es todavía mucho más realista que idealista, pragmática y nacionalista que integracionista y supranacional.

Consecuentemente, el compromiso establecido sobre la CPE tiene más de realismo que de idealismo. Es producto de un nacionalismo moderno, con buenas intenciones, atemperado por importantes correctores, consecuencia de la mala conciencia de estar retrasando la vía hacia la supranacionalidad soñada por los padres fundadores del Tratado de Roma.

No se puede decir siquiera que la CPE sea un sistema; es un simple, aunque importante, mecanismo perfeccionado durante más de una década, al servicio de las políticas exteriores de los países de la CEE, que tienen, no obstante, voluntad política (y lo han eficazmente conseguido) de concertar sus acciones internacionales en la idea de lograr algún día -hoy distante, aunque menos que en 1970- una política exterior común.

Tan no sistema es la CPE y tan menguada hasta ahora. la voluntad política de integración de los Estados de la CEE en el dominio de la política exterior, que ni los instrumentos ni los órganos de acción y elaboración de determinadas posiciones comunes han sido los propiamente comunitarios creados por el Tratado de Roma o de él derivados. Hasta hoy, Comisión y Parlamento europeos están al margen de la CPE en cuanto a la toma de decisión política se refiere, si bien es cierto que aquélla participa en numerosas reuniones CPE convocadas por la presidencia del Consejo de Ministros europeo en ejercicio, quien informa periódicamente al Parlamento de la marcha de la cooperación política.

Así, pues, la ausencia de base institucional es una de las principales características de la CPE, que funciona mediante contactos, consultas y reuniones regulares, frecuentes y muy bien organizadas entre las distintas instancias responsables de la elaboración y formulación de decisiones políticas de los ministerios de Asuntos Exteriores de los 10 países de la CEE.

No existe secretaría u oficina de la CPE, institucionalizada como tal, y una especie de estructura flotante consistente en un comité político (los directores de asuntos políticos de los 10 ministerios de exteriores) y un equipo integrado por un funcionario de cada uno de esos ministerios se encarga de allanar el camino a los ministros de Asuntos Exteriores que, a efectos CPE y desde lo aprobado por el informe Davignon en 1970, deben reunirse al menos cada seis meses. En este sentido, como afirma De Schoutheete, sí puede decirse que la CPE constituye sin duda el esfuerzo más sistemático y completo que jamás haya sido emprendido por distintos Estados soberanos para coordinar su política exterior.

Y es aquí donde están por ahora depositadas las mayores esperanzas de los integracionistas, de quienes desean que la CPE avance decididamente hacia la consolidación de una política exterior común. Datos para la esperanza -por muy lento y gradual que sea el proceso- no faltan porque, efectivamente, "al multiplicar sistemáticamente los contactos directos entre los diferentes niveles, administrativos y políticos, la cooperación política ha introducido una dimensión europea en un proceso que antes era puramente nacional". Así, a fuerza de reunirse, de consultarse, de intercambiar informaciones, de buscar posiciones comunes, los responsables nacionales han adquirido un cierto reflejo europeo que, cuando surge un problema, les induce a tener en cuenta también su dimensión colectiva, el interés que presenta para los demás comunitarios. Así, el trabajo, estudios e informaciones intercambiados entre los diez, "facilita, llegado el momento, una toma de conciencia común o una gestión colectiva".

Por otro lado, la reacción, externa a la Comunidad, de países terceros, es sumamente importante para la creciente consolidación de la CPE. El intento coordinado de hablar en el exterior con una sola voz y el éxito en algún caso concreto, como en la CSCE, no sólo ha facilitado la adopción de una política común, por ejemplo, para el problema palestino, el chipriota o la revolución de los claveles portuguesa, sino el que la CPE haya adquirido carta de naturaleza ante terceros, pasando a formar parte del sistema internacional establecido.

Objetivo supranacional

A pesar de todo ello y dado que la CPE es un mecanismo organizado y practicado por 10 Estados que se suponen imbuidos de un objetivo supranacional -por muy gradualmente que éste se desee alcanzar- cabe preguntarse hasta qué punto la CPE es un buen método para promover, precisamente, la supranacionalidad.

En este sentido, hay quien teme que a causa de que la cooperación política se desenvuelve fuera de las propias instituciones comunitarias y el hecho de que las decisiones CPE no tengan carácter jurídico internacional vinculante (a diferencia de las decisiones propiamente comunitarias), se puede estar reforzando el nacionalismo o, cuando menos, estancando la vía supranacional.

Por eso, otros estiman que algunos Estados de la Comunidad Económica Europea (Dinamarca, Reino Unido, Grecia) podrían estar favoreciendo la CPE justo por la misma razón de fondo por la que los países del Benelux inicialmente recelaron de ella porque fortalece a los distintos Gobiernos nacionales frente a la Comisión Europea. Argumento que va en consonancia con las actitudes más integracionistas del Benelux y con las de simple cooperación de daneses, británicos y recién llegados helenos.

En cualquier caso, un cierto sentido colegiado y un reflejo de coordinación o concertación adquiridos (las consultas frecuentes, recientes e inevitables entre los órganos políticos de las administraciones exteriores de los diez) constituyen, a pesar de los pesares, un haber irrevocable en el seno de la CEE. Ciertos aspectos consolidados de la CPE han sido asumidos por las respectivas administraciones nacionales de modo irreversible y se ha implantado "una suerte de dinámica de cooperación política" que ha conducido a una cierta europeización de la política exterior de cada uno de los miembros de la Comunidad.