Pluralismo y ley de funcionarios
El Pleno del Congreso de los Diputados inicia hoy el debate de la ley de Medidas sobre la Reforma de la Función Pública. La sucesión de fallidos intentos habidos en siete años para esta reforma no es achacable al pluralismo -dice el autor de este artículo-, sino a la falta de costumbre de actuar en plural. Si es preciso democratizar la Administración, es elemental hacerlo de manera democrática, consultando a todas y cada una de las representaciones de estos trabajadores, pues en el poder legislativo, donde abundan los funcionarios, las capas inferiores apenas están representadas.
No es lo mismo abordar la ordenación de la función pública en un Estado centralista que en otro democrático y descentralizado. Así, las primeras regulaciones del Estatuto funcionarial, en los tiempos de Bravo Murillo (1852) o en los de Maura (1917-1918), se elaboraron sin tener que vencer grandes dificultades. Y cuando el Estado hubo reforzado su monocentrismo, tornándose autoritario y de partido único, pudo acometerse la tarea (1963-1964) con mayores facilidades aún: no había que contar con nadie. Mas, proclamada constitucionalmente la democracia y apoyada ésta sustancialmente en el pluralismo social y político de España, cambian las cosas de manera radical: hay que contar con todos.La multiplicidad de instancias territoriales de poder (autonomías, entes locales) y la numerosa presencia de colectividades afectadas, o se entiende que constituyen elementos de obligada consideración a la hora de preparar el texto legal o no significan nada y el pluralismo es una palabra vana.
Tener que contar con todas aquellas entidades y representaciones no significa imputar al rico polimorfismo sociopolítico las tardanzas padecidas en la gestación de la esperada ley de funcionarios. La sucesión de los fallidos intentos que, desde 1977 hasta la fecha, se han venido conociendo no ha de achacarse al pluralismo, sino a la falta de costumbre de actuar en plural, que no es lo mismo. No se ha demorado el proceso ni se han dado pasos adelante y atrás por causa de haber tenido que dar entrada en aquél a las representaciones de los diversos contingentes de trabajadores de las administraciones públicas. Las anomalías y dilaciones -a mi juicio- han surgido por todo lo contrario.
Los fracasados anteproyectos de la serie han sido fraguados sin apurar esta vía participativa interna que prevé la ley de Procedimiento Administrativo (Art. 130) para los casos en que, como en el presente, la norma afecte a intereses generales o corporativos. Y tampoco se tuvo presente en la tarea lo preceptuado reglamentariamente a efectos de abrir fórmulas de negociación en la acción sindical dentro del funcionariado.
Intereses burocráticos
Explotándose la vía participativa en la fase de anteproyecto se habría actuado en concordancia con los planteamientos democráticos y pluralistas de la Constitución y las cosas hubieran ido mejor. Seguramente, tal proceder no habría supuesto mayores demoras en el alumbramiento legal (que ya va para siete años) y habría impedido que el hemiciclo y sus aledaños se utilizaran como campo de ajuste de entrecruzados intereses burocráticos, en lugar de servir para la definición de los intereses del ciudadano ante la nueva ley.
En términos generales, parece totalmente ajustado al pluralismo democrático reservar la primera fase del proceso de elaboración de una ley a la concertación de los intereses sectoriales afectados para, en una. segunda fase a nivel parlamentario, tratar de cohonestar aquéllos con los intereses generales de la comunidad. Pero, tratándose de una ley de funcionarios, media una circunstancia que aconseja seguir el apuntado esquema con absoluta fidelidad.,
Por mucha situación de excedencia especial en que se hallen, la condición de funcionario (de por vida),'con independencia de las afiliaciones políticas (mudables), puede frustrar las rigideces de la disciplina de voto y. dar al traste con los rodillos. Esto hace estéril la presentación sorpresiva de proyectos legislativos no contrastados con los intereses sectoriales y abona la oportunidad de esa previa compulsa en fase de anteproyecto. Sólo de esta manera podría conseguirse que los debates parlamentarios se centraran en la conciliación del interés sectorial (ya definido) con el interés general (por definir) y del que nunca se acuerda nadie lo bastante.
Y no se diga que, a fin de cuentas, da igual que los intereses sectoriales (en este caso, funcionariales) se contemplen antes o después. Aquí el orden de factores altera realmente el producto. Al menos tres buenas razones exigen que las cosas se hagan en el orden indicado. La primera y fundamental, que omitir la vía participativa sectorial en la fase de anteproyecto no quiere decir suprimirla, sino trasladarla a las sesiones parlamentarias, con lo que se reduce, o incluso se anula, la hora dedicada a la formulación de los intereses del hombre de la calle.
La segunda, que, como los mandatarios de extracción funcionarial, normalmente proceden de los cuerpos de la elite burocrática, si se traslada el locus consensual de los intereses sectoriales desde la Administración (donde abundan auxiliares, secretarias, ordenanzas, laborales, etcétera)'a las Cámaras (en cuyos bancos no suelen sentarse personas de aquella condición), se habrá hurtado a los estamentos inferiores de la organización administrativa toda posibilidad de participar. Y tercera gran razón, que dentro de la Administración pervive (todavía), entre las diferencias corporativistas, un incipiente espíritu sindical que, emergido a la superficie al concluir la etapa franquista, de ignorársele, ahora, como fuerza participante y negociadora sólo podrá derivarse su vuelta al agujero.
Contar con el pueblo soberano, con los estamentos inferiores de la función pública y con los sindicatos de trabajadores del sector público a nivel estatal, autonómico, local e institucional, amén de con las representaciones corporativistas, es avanzar hacia la democratización de la Administración pública. Tal objetivo pasa, puertas adentro, por establecer las condiciones que permitan la dialéctica cuerpo sindicatos, sin amagar con desmontar a los primeros, pero sin reconocer a los segundos, pues ello conduciría a una desvertebración, ajena al sentido constructivo del pluralismo democrático. Y en su proyección hacia la calle, la obra democratizadora que debe procurar acometer una ley de funcionarios se orientará a propiciar la tan cacareada Administración participada.
Por lo demás, del fracaso de un intento consensual basado en texto alternativo, debido a la oposición aliancista, no debe extraerse sólo una lección más de castigo a las inconstitucionales ansias bipartidistas. Ha de verse una afirmación del rico plural que anima la vida española. Alcanza hasta la función pública. Por ello, la nueva ley de funcionarios debe ser elaborada contando con todos; incluso con nosotros, los funcionarios.
es técnico de la Administración Civil del Estado. Ex presidente de la Asociación Española de la Administración Pública.
