Balance y perspectivas de la Hacienda municipal / y 3

En este tercer y último artículo de la serie sobre el futuro de las haciendas municipales, los autores centran su atención en las políticas autonomistas y en el margen que da tanto a Constitución como los estatutos para la descentralización administrativa. Propugnan que respetando cierta autonomía local debe recaer, sin embargo, sobre la comunidad autónoma una parte sustancial de las regulaciones de los gobiernos locales.

Las subvenciones incondicionales constituyen, conjuntamente con los impuestos sobre la propiedad y sobre la actividad, uno de los grandes ejes de las finanzas municipales. El objetivo de tales subvenciones es doble. En primer término, tienen una finalidad igualatoria, que trata de nivelar la capacidad fiscal de los diferentes municipios. Este objetivo responde a un concepto de equidad horizontal y puede formularse en el sentido de que la subvención ha de garantizar que todos los municipios dispongan de un volumen de recursos idéntico por unidad de necesidad si aplican a su base (o bases) imponible la presión fiscal media.El sistema de subvenciones incondicionales trata fundamentalmente de igualar los recursos disponibles en función de las capacidades fiscales y de las necesidades. La capacidad fiscal puede ser medida a través del valor de las bases imponibles municipales, que, en nuestro caso, deberían incluir el valor catastral de la CT urbana, un indicador apropiado del rendimiento gravable por las licencias fiscales (que puede obtenerse a partir de las liquidaciones de los impuestos de sociedades y sobre la renta de las personas físicas) y una parte de la renta de las personas físicas, según la cuantía de la participación o del recargo establecido. Las necesidades deberían ser medidas tomando en consideración indicadores objetivos de los gastos en función de los servicios cuya prestación corresponde a los ayuntamientos, intentando mejorar el método habitual que utiliza implícitamente (como indicador de necesidad) la población.

Las subvenciones incondicionales de carácter horizontal constituyen, en definitiva, un fondo igualatorio de suma cero. En efecto, el volumen total de ingresos procedentes de las bases consideradas nivelables serían redistribuidos en favor de los municipios que tuvieran un porcentaje de participación en las necesidades totales superior al de su participación en las bases imponibles, y en contra de los que se encontraran en la situación opuesta, prescindiendo de los ingresos efectivamente obtenidos de sus bases imponibles por los distintos municipios. De este modo, ayuntamientos con reducidas bases imponibles podrían obtener un volumen elevado de recursos aplicando una presión fiscal más alta o imponiendo tasas, y ello no les afectaría negativamente como receptores de la subvención incondicional.

Subvenciones incondicionales

Como se ha señalado anteriormente, sin embargo, un sistema de subvenciones incondicionales ha de perseguir dos finalidades. La primera, que es la igualatoria, ha sido ya expuesta. La segunda es la de dotar a los ayuntamientos de suficiente capacidad financiera para atender a sus necesidades; debe ser garantizada, no a través del reparto de un fondo constituido con recursos procedentes de los propios municipios (puesto que la totalidad de sus ingresos son insuficientes para cubrir las necesidades reales que han de atender el conjunto de los ayuntamientos), sino con recursos procedentes de otros niveles de gobierno de ámbito superior, lo que permite afirmar que la subvención responde a un principio de equidad vertical.

Una y otra finalidades han de quedar, lógicamente, integradas en una única fórmula de reparto, de modo que la subvención finalmente percibida por cada ayuntamiento se obtendría atribuyéndole, en primer término, el resultado de aplicar el porcentaje que supongan sus necesidades con respecto a las necesidades de todos los ayuntamientos a un fondo constituido por el conjunto de ingresos nivelables más las subvenciones incondicionales procedentes de otros niveles de gobierno (de manera que el conjunto igualara, o tendiera a igualar, la totalidad de necesidades a cubrir por los municipios) y, en segundo término, deduciendo de la cantidad obtenida la que se obtendría de aplicar a las bases imponibles del ayuntamiento las presiones fiscales medias de cada base imponible. Este sistema de subvenciones garantizaría que todos los ayuntamientos pudiesen atender a los gastos derivados de la prestación de sus servicios aplicando una presión fiscal similar.

El problema que surge al articular el sistema de subvenciones incondicionales (tema fundamental, habida cuenta del peso que se le atribuye al conjunto de los recursos municipales y los objetivos igualatorios que persigue) es el de delimitar de una forma precisa el ámbito de competencia que corresponde a los diferentes niveles de gobierno y, muy específicamente, los aspectos que ha de contemplar una ley estatal reguladora de la materia. A nuestro entender, ésta es la pieza clave para adoptar -en este terreno- una visión autonomista o bien una visión centralista de lo que prevé la Constitución. Entendiendo que es necesario profundizar en la primera de estas dos líneas, el sistema de subvenciones incondicionales puede sustentarse sobre las tres bases siguientes:

La tutela de la Comunidad Autónoma

Primera. Es competencia de las comunidades autónomas asegurar a los municipios bajo su jurisdicción la capacidad financiera suficiente para atender sus funciones. Por ello, deberán responsabilizarse de la dotación del fondo de subvenciones y del establecimiento de los criterios de reparto. Esta vía puede apoyarse en la base e) del artículo 13.1 de la LOFCA, en la cual se especifica que en la determinación de los recursos de las comunidades autónomas se tomarán en consideración los déficit en servicios sociales e infraestructuras que afecten al territorio de la comunidad autónoma, lo que permite una interpretación amplia de carácter territorial, que incluiría también los servicios públicos satisfechos habitualmente por las autoridades locales. De este modo, la determinación del porcentaje de participación de las comunidades autónomas en los impuestos no cedibles del Estado ya incluiría los recursos destinados, con carácter de subvención incondicional, a los ayuntamientos.

Segunda. La ley estatal reguladora ha de definir los criterios básicos de reparto del fondo entre los ayuntamientos. Especialmente ha de definir los parámetros que han de tomarse en consideración como indicadores de necesidad y las bases imponibles que configuran la capacidad fiscal de los municipios. En este sentido, resulta especialmente relevante garantizar que la determinación de las bases se realice de una forma similar en las diferentes comunidades autónomas. Las correspondientes al impuesto sobre la actividad y sobre la renta de las personas físicas no presentan problemas, puesto que son coincidentes con las de impuestos estatales. En cambio, los valores catastrales de la CT urbana podrían responder a criterios de valoración y actualización muy diversos si no se establecen las cautelas necesarias en este sentido.

Tercera. La aplicación de la primera de las bases podría suponer un cambio muy acusado con respecto a la situación actual. Por otra parte, es necesario instrumentar algún mecanismo que permita modificar la situación inicial en función de una evolución desigual de las necesidades y las capacidades fiscales de los municipios de las diferentes comunidades autónomas. Parecería aconsejable, por tanto, que la incorporación de las subvenciones incondicionales al porcentaje de participación de estos niveles de gobierno se realizara gradualmente. A lo largo del proceso coexistirían subvenciones procedentes de las comunidades autónomas con otras procedentes del Estado. Por lo que respecta a estas últimas, la ley reguladora estatal debería establecer también los criterios generales. Sería necesario, además, que un organismo de ámbito estatal, con representación de las comunidades autónomas (que tal vez podría ser el Senado, paliando el limitado papel de Cámara de las autonomías que le atribuye la Constitución), fuese responsable de precisar tales criterios básicos y darles una formulación periódicamente. En cualquier caso, sería necesario respetar lo previsto en el artículo 48.2 del Estatuto de Cataluña, canalizando dichas subvenciones a través de los Gobiernos autonómicos.

Financiación controlada

Por último, los ingresos ordinarios de los ayuntamientos quedarían completados con las subvenciones condicionadas procedentes del Estado y de la comunidad autónoma, que exigen al municipio receptor la aplicación a una finalidad concreta de los recursos recibidos. Dichas transferencias -hasta ahora poco utilizadas en el marco de las haciendas locales españolas- pueden tener un papel relevante en la financiación de programas específicos de inversión. En general, sin embargo, y en el contexto de la financiación de los gastos corrientes en el que se sitúan estas reflexiones, parecerían especialmente apropiadas en dos casos. En primer término, cuando los ayuntamientos presten servicios que no son propios de su competencia, sino de la de otros niveles de gobierno. En tal caso, es conveniente que la financiación recaiga sobre el Gobierno correspondiente, que proporcionaría la subvención condicionada al ayuntamiento, que así prestaría el servicio en régimen de gestión delegada. En segundo lugar, cuando un Gobierno de ámbito superior considerase conveniente potenciar la prestación de determinado servicio de ámbito local, en cuyo caso podría establecer un mecanismo de subvenciones condicionales proporcionales.

La reforma de las haciendas municipales deberían pasar, por tanto, a nuestro entender, por las líneas apuntadas hasta aquí. La normativa resultante podría dar lugar a una nueva situación, en la que se alcanzarían los objetivos de mayor capacidad financiera, mayor igualdad y respeto al principio de autonomía, que se han considerado fundamentales. El primero de estos objetivos estaría garantizado por el mayor potencial recaudatorio de los impuestos básicos, la aplicación del recargo sobre el impuesto sobre la renta de las personas física y el sistema de subvenciones incondicionales. Estos dos constituyen, por otra parte, los objetivos que han perseguido -con mejor o peor fortuna- los diferentes proyectos de reforma que se han elaborado, incluyendo los más recientes anteproyectos.

En cambio, el respeto al principio de autonomía, tercero de los objetivos que ha de perseguir la reforma, y que se ha introducido -con toda la prudencia necesaria- en cuanto venimos exponiendo, queda sistemáticamente relegado en los diversos proyectos citados. Éstos, si bien es cierto que tienden a aumentar el grado de autonomía administrativa de los propios ayuntamientos, prescinden de la existencia de las comunidades autónomas como nivel territorial intermedio con competencias sobre la vida local, circunstancia que vulnera, a nuestro entender, la propia esencia de la Constitución en esta materia. Ésta, al consagrar un sistema político no unitario, consagra, de hecho, no una relación jerárquica homocéntrica entre el Gobierno central y los restantes niveles, sino una relación diferente en la que debe entenderse que el nivel de gobierno correspondiente a la comunidad autónoma participa del poder político por la propia estructura del Estado, respetándose la autonomía administrativa de los gobiernos locales, tal como se establece constitucionalmente.

Autonomía municipal

Éste es el planteamiento que debe ser reclamado y ésta es la lectura de la Constitución que creemos es necesaria si se acepta que la norma básica pone fin a una etapa de concepción centralista del Estado basada en la concentración del poder en la Administración central, que se hace presente en el territorio por medio de la Administración periférica, y en la desconfianza en la actividad de los órganos locales de carácter represivo. La nueva etapa inaugurada por la Constitución acoge, en cambio, la autonomía de las comunidades territoriales y clausura el régimen de desconfianza y tutela -incluso financiera- de las corporaciones locales.

La regulación de las haciendas locales es una de las pruebas a través de las cuales se irá definiendo el auténtico carácter centralista o autonomista del Estado. El reconocimiento de la autonomía municipal se apoya explícitamente en la Constitución (artículos 137 y 140), y también en ella se fundamenta el ámbito de competencias de las comunidades autónomas en esta materia (artículos 148 y 149). El principio inspirador de una ley-marco de las características de la que aquí se propone es precisamente el del respeto a esta autonomía, recogiendo -al mismo tiempo- la potestad financiera genérica del Gobierno central (artículo 133 y apartado 14 del artículo 149.1 de la Constitución) y sus competencias en la regulación de las administraciones locales (apartado 18 del artículo 149.1).

Es evidente que la Constitución establece cautelas y cláusulas de salvaguarda que pueden ser la base de una extensión acusadamente centralista de la administración territorial del Estado. En definitiva -y coincidiendo con la opinión recientemente expresada por el Club de Opinión Emprius-, la Constitución es el fruto de un pacto entre un conjunto de fuerzas políticas en un momento histórico trascendente. Y también es cierto que el Estatuto de Cataluña no es precisamente un ejemplo de claridad y exigencia autonomista, y que el apresuramiento con que fue redactado y aprobado conducen a dejar en el terreno de la ambigüedad aspectos que deberían haber quedado precisados. A pesar de ello, en la Constitución y en el Estatuto se contienen los elementos que hacen viable un desarrollo autonomista de las Administraciones públicas de España y, en el caso que nos ha ocupado, una interpretación que, respetando la autonomía de las Administraciones locales, haga recaer en las comunidades autónomas una parte sustancial de las regulaciones de la actividad de los Gobiernos locales que han de corresponder a Gobiernos de ámbito superior. Encuadrar la reforma de las haciendas locales en esta perspectiva es una opción que sobrepasa la supuesta neutralidad de las medidas técnicas. Corresponde, en definitiva, a las fuerzas políticas, y puede ser una prueba de su vocación autonomista.