Las economiás municipales en 1981

Las elecciones municipales de hace dos años tuvieron lugar en un contexto de bancarrota local. El deterioro económico producido desde la Administración central acompañó a una situación política inestable provocada por la resistencia de UCD a convocar este tipo de elecciones. Tras ellas, la situación se transformó en el clásico «tira y afloja» del que Suárez-Abril-Martín Villa pueden escribir varios tomos para desesperación de moros y cristianos. A dos años vista de aquellas elecciones, el Gobierno aún no ha presentado «su» ley de Régimen Local en el Congreso; la prometida ley de Financiación del Transporte sigue sin verse; el Banco de Crédito Local se halla más seco que la sierra; la liquidación de la deuda municipal de 1979 sigue sin financiarse; en 1981 se desfinancia a las Diputaciones...La participación local en el gasto público anda en España en torno al 17% (el 80% en el Japón, el 60% en EE UU), pero lo más grave es que el Gobierno, cuya finalidad primera y última parece consistir en seguir siéndolo, continúa sin señalar cuál es el objetivo económico de la tan repetida autonomía municipal.

No ya desde la izquierda, sino desde el conjunto de los municipios, estos objetivos podrían resumirse en tres: primero, un nivel suficiente de transferencias a los entes locales en los Presupuestos Generales del Estado; segundo, una fiscalidad local ágil y simple, y tercero, unos entes financieros, orientados a la vida local, capaces de acopiar recursos hacia las necesarías inversiones municipales.

Las transferencias

La forma más sencilla, clara y que no abre procesos de «negociación permanente» consistiría en señalar el porcentaje que se transferiría a los municipios de dos grandes agregados: primero, el impuesto sobre la renta de las personas físicas, y segundo, el conjunto de impuestos indirectos. En este sentido, sería razonable alcanzar un objetivo inmediato: del conjunto de los recursos de las administraciones públicas, el 50% al Gobierno central, el 25% para las autonomías, el 25% a los municipios.

Los criterios de reparto debieran tener como referente único la población puesta al día por el INE, si bien el porrentaje de distribución crecería, como ahora, más que proporcionalmente con el número de habitantes, a fin de tener en cuenta las deseconomías de las grandes urbes. Este reparto podría hacerse a dos niveles; en un primero se distribuirían las transferencias municipales del conjunto de cada comunidad autónoma, y en el otro nivel, de distribución al interior de la comunidad.

Entre 1975 y la actualidad no puede decirse que el «legislador» haya estado parado en lo que a la Hacienda local se refiere. La ley de Bases de 19-11-1975 racionaliza una serie de impuestos y crea otros. Así, extiende el impuesto de radicación a las capitales de provincia y a los municipios grandes; crea el impuesto de gastos suntuarlos, refundiendo unos cuantos arbitrios; modifica el impuesto de solares, refundido en él cinco arbitrios, tres de ellos regulados por la ley de Régimen Local y los otros dos por la ley del Suelo, debiendo de poner de relieve que, aunque el impuesto municipal sobre solares aparece configurado legalmente como tal, no está muy claro desde el punto de vista teórico su carácter de ingreso fiscal, participando de la naturaleza de los tributos con fin no fiscal; se crea el impuesto de publicidad y por último se establece un nuevo sistema de recargos y participaciones a favor de las corporaciones locales y se fijan unas nuevas cuotas del impuesto de circulación. Estas dos últimas modificaciones fueron puestas en vigor por el decreto de 26-12-1975. El decreto 3.250, de 30-12-1976, sobre entrada en vigor de las disposiciones de la ley de Bases del Estatuto de Régimen Local, dispone en su artículo primero que con efectos de 1- 1- 1977 entrarían en vigor las disposiciones de las bases 21 a 34, ambas inclusive, de la ley de 19-11-1975 sobre ingresos de las corporaciones locales, en la parte que todavía no lo hubiera hecho en virtud del decreto antes citado de 26-12-1975. La ley 44/1978, en su disposición transitoria primera, transforma en tributo local la contribución territorial rústica y urbana y la licencia fiscal del impuesto industrial. El decreto-ley 11 / 1979, de 20 de julio, que se provoca por una presión política de los ayuntamientos, establece una serie de modificaciones que afecta a: 1º) la contribución urbana al señalar nuevos valores y rentas catastrales; 2º) a la licencia fiscal del impuesto industrial, al incrementar el recargo municipal sobre la cuota del Tesoro del 35% al 70%, con la posibilidad de que los ayuntamientos puedan acordar su elevación al ciento por ciento de la cuota; 3º) en relación con la licencia de profesionales y artistas, el recargo municipal se incrementa del 40% al 70%, con la posibilidad de acordar los ayuntamientos su elevación al ciento por ciento, y 4º) en relación con el arbitrio de radicación, se extiende a Madrid y Barcelona la radicación de profesionales y, por último, respecto al impuesto municipal sobre gastos suntuarios hay, que destacar la mayor extensión del ámbito de dicho impuesto. Un nuevo Real Decreto-ley, el 9/1980, modifica los tipos de juego y hace cambiar en alguna medida la partícipación de los municipios en algunos impuestos del Estado, como puede ser la participación del impuesto sobre la renta de las personas físicas.

Un esfuerzo racionalizador

Una maraña legal donde se perciben distintas líneas de actuación y se constata una ausencia de racionalización. En el momento actual es preciso plantear precisamente ese esfuerzo racionalizador respecto a la imposición municipal, cuyo criterio básico debe ser el de simplificación de las diferentes figuras impositivas. De simplificación de esta maraña de disposiciones, que lleva a confundir generalmente al ciudadano, en este sentido podrían señalarse siete tipos de exacciones: un impuesto sobre la propiedad, que llevaría anexo alguna de las tasas existentes en forma de recargo, aliviando así de burocratización al propio ente local y también, por supuesto, al contribuyente; un segundo impuesto básico sobre actividades industriales, comerciales y profesionales, que lógicamente tendría que recoger lo que actualmente es el impuesto de radicación y la licencia fiscal (esta refundición no es en absoluto fácil, pues ha de llevar un proceso de maduración de algunos anos y, por tanto, la efectividad inmediata de esta reforma no va a ser posible); un tercer impuesto sobre los consumos suntuarlos, que incorporaría al actual impuesto municipal y el impuesto de lujo que actualmente percibe el Estado -en cuarto lugar se mantendría el impuesto sobre la publicidad; en quinto lugar, un impuesto sobre la propiedad mueble, que gravaría fundamentalmente a los vehículos, es decir, se mantendría el actual impuesto de circulación, si bien con mayor agilidad en la gestión del mismo; en sexto lugar, habría que crear un apartado de arbitrios con fin no fiscal, que es preciso mantener, dado que muchas obras públicas y urbanísticas o de cualquier tipo que pueda ejercer el Ayuntamiento pasan necesariamente por esta política de mantenimiento de los arbitrios no fiscales, y, por último, las tasas. Muchas de las tasas deberían recaudarse como recargo en otros impuestos (lo cual facilitaría la gestión de las mismas), y a su vez sería preciso eliminar algunas de las que actualmente tienen los ayuntamientos sobre aprovechamientos especiales, que en definitiva han sido un recurso que los ayuntamientos han utilizado para mejorar sus ingresos sin una justificación estricta. Por supuesto habría que regular detalladamente las tasas por prestación de servicios. En cuanto a las contribuciones especiales, es preciso insistir en la política iniciada por el Ayuntamiento de Madrid, es decir, darles un carácter voluntario para la Corporación, pues el sistema actual es totalmente injusto.

Algo básico para el buen funcionamiento de los municipios es conseguir que el Banco de Crédito Local pase de la situación de financiación en que está a una situación algo más boyante; por lo tanto, habría que alcanzar, mediante la articulación legal conveniente y la necesaria dotación en los Presupuestos del Estado, unos recursos suficientes para el Banco de Crédito Local. No se escapa que este ente financiero es fundamental, sobre todo, para los municipios más pequeños. Habría que cambiar el funcionamiento del Banco de Crédito Local, y específicamente el Consejo de Administración donde debieran estar presentes, al menos con la mitad de los consejeros, los ayuntamientos. El Banco de Crédito Local, uno de los pocos bancos que no emite deuda, debiera hacerlo en beneficio de sus recursos y en beneficio, por tanto, de los entes locales. En cuanto a la política cerca de las cajas de ahorro, la necesidad de un subcoeficiente de recursos para el sector local, parece obvia. Ello podría ser articulado, bien por la vía de la regulación especial, bien por la vía de los bonos públicos ya existentes. Si para 1981 se consigue entre el 5 % y el 10% de crecimiento de los pasivos, sería buena cosa para los ayuntamientos que esta política de las cajas de ahorro que puede ser extensiva, en lo que se refiere a los recursos ajenos, a las cajas rurales y a la caja postal.

En cuanto al mercado de capitales, la situación actual, desde el punto de vista de los ayuntamientos, es relativamente caótica, y ahí podríajugar un papel fundamental el consejo ya citado, a imagen y semejanza del descrito en la LOFCA. Existe en este momento una absoluta descoordinación entre las emisiones del Estado, las comunidades autónomas, las empresas públicas, los ayuntamientos y las diputaciones, etcétera. Se está estableciendo entre los propios órganos del conjunto del Estado una competencia irracional que debe desaparecer para empezar a practicar una política correcta en el mercado de capitales, donde también entra, por supuesto, el recurso al mercado de capitales exterior.

Conseguir unos ayuntamientos eficaces y suficientemente dotados dentro de la autonomía que la Constitución consagra es una tarea de Estado. En eso estamos. ¿O no?

Joaquin Leguina es secretario general de la FSM del PSOE y concejal de Hacienda del Ayuntamiento de Madrid.