El sistema de acceso especial: la vía del artículo 151

El artículo 151-1 modifica la vía del artículo 143 en cuanto a los ayuntamientos -tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas, en vez de dos terceras partes- ratificada la iniciativa mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establece una ley orgánica. La razón de esta mayor dificultad está en facilitar a aquellas nacionalidades y regiones que opten por esta vía el acceso al mayor nivel de autonomía, sin esperar a los cinco años que establece el apartadodos del artículo 148. La razón política de esta modalidad especial es hacer posible a otras nacionalidades y regiones distintas de Cataluña, País Vasco y Galicia, el alcanzar el techo de autonomía que éstas alcancen (ciertamente hay un ius singulare formal, puesto que, como ya hemos visto, estas tres comunicaciones autónomas se forman sin cumplir los requisitos de las vías de iniciativa del 143 o del 151 -1).Con esta vía especial se rechaza la tesis de unas autonomías como excepción con techo superior y se posibilita que todas las demás puedan tener ese idéntico techo, aunque no tengan acreditada históricamente su voluntad autonómica. La acreditación histórica exime, como hemos visto, del cumplimiento de los requisitos de la iniciativa, pero cumpliendo estos requisitos se puede, con esa acreditación racional, situarse al mismo nivel. Por consiguiente, esta vía especial era imprescindible para poder hablar de Estado de autonomía como regla y no como excepción. Con la igualación política que supone su existencia se equiparan los fundamentos históricos y racionales de la autonomía. Ciertamente que se podían haber unificado los dos caminos, haciendo utilizar a todas las nacionalidades o regiones esta vía del artículo 151, suprimiendo la del 143. Sin embargo, esa opción hubiera sido muy imprudente, puesto que hubiera acelerado, quizá por encima de las posibilidades reales, el proceso de la construcción del Estado de autonomía. La existencia de este articulo 151-1 se justifica por las razones, que hemos dicho, para evitar que ninguna nacionalidad o región que realmente esté en condidiones de asumir el máximo de responsabilidades autonómicas pueda verse frustrada, pero tiene el peligro de su utilización torcida, en un proceso de emulación, demagógica por comunidades no preparadas para ello. Hay, por consiguiente, que considerarlo como una vía excepcional que no se puede convertir en regla. Sobre todo, su utilización imprudente no puede, en caso de fracasar, producir acusaciones contra el Estado ni contra la Constitución. sino que, sin duda, todas las responsabilidades que las frustraciones que se puedan producir generen deben atribuirse a quienes iniciaron esa vía sin medir sus fuerzas ni la realidad de su región o nacionalidad.

Los problemas de interpretación que además produce este artículo 151-1 son importantes. Evidentemente es aplicable a este cauce lo establecido en el artículo 143-1. por lo que pueden utilizar tanto las provincias limítrofes, con características históricas, culturales y económicas comunes, como los territorios insulares o las provincias aisladas con entidad regional histórica.

Hay que señalar que la interpretación del artículo 151 -1 debe hacerse conjuntamente con la ley orgánica sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum, puesto que el referéndum que debe ratificar la Iniciativa utilizando esta vía debe hacerse «en los términos que establezca una ley orgánica», que es precisamente ésta que acabamos de señalar (aprobada en el Congreso de los Diputados el 28 de diciembre de 1979, y por el Senado, el 15 de enero, y tramitada hasta esa aprobación por un procedimiento de urgencia muy rápido, incluso yo diría precipitado).

Es también destacable la diferencia respecto al artículo 143-2 de que no se tienen en cuenta en este caso las islas, sino sólo las provincias, por lo que la iniciativa de los ayuntamientos, sus mayorías, así como la población relevante, se mide a nivel provincial exclusivamente. Esto significa, por ejemplo, que en las islas Baleares, que son una sla provincia, la iniciativa del 151, si se produjere, se contaría en un ámbito único y no teniendo en cuenta cada una de las islas que componen el archipiélago.

También hay una diferencia importante en cuanto a la relación entre éxito o fracaso de la iniciativa y continuación del proceso autonómico. En efecto, a diferencia de la interpretación que hemos dado para ese supuesto en el caso de utilizar la vía del artículo 143, en este caso el fracaso de la iniciativa en el momento de la ratificación por referéndum, en una provincia, enerva todo el proceso en la totalidad. Ello se desprende claramente de los propios términos del artículo 151-1, pero se aclara en la ley orgánica en su artículo 9-4, que dice: «Celebrado el referéndum, si no llegare a obtenerse la ratificación, por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia, no podrá reiterarse la iniciativa hasta transcurridos cinco años.»

Desde mi punto de vista este artículo de la ley orgánica es conforme con el sistema que se desprende del título VIII, según una interpretación total deI mismo. En efecto, como ya hemos dicho esta vía del 151 exige, por un fundamento racionaI, el mismo grado de conciencia que se ha demostrado históricamente en Cataluña, Galicia o el País Vasco, y eso supone la conciencia de región o de nacionalidad en su totalidad, con lo que es razonable que el fracaso de una parte ponga de relieve lo inadecuado de utilizar ese cauce. También es sistemáticamente adecuado el plazo de cinco años que la ley orgánica concreta, porque supone la aplicación de la norma común del artículo 143-3 al cauce especial del artículo 151, con las consecuencias más graves para el conjunto que supone el rechazo de la iniciativa en alguna de las provincias que componen los territorios afectados.

Aunque ni la Constitución ni la ley orgánica concretan el tema, paréce razonable que, rechazada la iniciativa por la vía del artículo 151, se puede iniciar el cauce genérico del artículo 143 sin esperar a que transcurran cinco años.

El número seggundo del artículo 151 sustituye el procedimiento genérico del artículo 146 para eIaborar el Estatuto. Se eliminan a los miembros de las diputaciones, prueba una vez más de la desconfianza que la actual regulación de su composición produce, y se encarga la elaboración y aprobación del proyecto a todos los diputados y senadores elegidos en las circunscripciones provinciales que pretenden convertirse en comunidad autónoma y tras su aprobación por éstos se remite a la Comisión Constitucional del Congreso, que lo examinará conjuntamente, en el plazo de dos meses, con el concurso y asistencia de una delegación de la asamblea proponente.

Si llegan a un acuerdo y, se aprueba el proyecto por la Comisión Constitucional y por la asamblea proponente, se somete a referéndum en el ámbito territorial que pretende convertirse en comunidad autónoma, y si es aprobado en cada provincia por la mayoría de los votos válidamente emitidos, se remite a las Cortes Generales para que ambas Cámaras decidan sobre el texto con un voto de ratificación. Aprobado el Estatuto, lo sancionará y lo promulgará como ley -que será orgánica, de acuerdo con el artículo 81-1 de la propia Constitución.

Si en la Comisión Constitucional no se logra el acuerdo entre ésta y la asamblea proponente, el proyecto de Estatuto se tramitará como proyecto de ley ante las Cortes Generales y posteriormente será sometido a referéndum. En caso de ser aprobado por la mayoría de los votos válidamente emitidos en cada provincia, procederá su promulgación por el Rey. En ambos casos referéndum tras el acuerdo en la Comisión Constitucional o referéndum tras su aprobación, al tramitarse como ley (artículo 151-4 ó 151 - 1 )-, si el proyecto no se aprobase en una o varias provincias se podrá constituir la comunidad autónoma entre las restantes en la forma establecida en la ley orgánica a la que remite la Constitución. La ley orgánica se ocupa del tema en el artículo 9-2: «El Estatuto se entenderá aprobado cuando obtenga en cada provincia mayoría de votos afirmativos de los válidamente emitidos, siguiéndose en tal caso la tramitación prevista en la Constitución. A falta de esa mayoría en una o varias provincias, podría constituirse entre las restantes la comunidad autónoma proyectada siempre que concurran los requisitos siguientes:

1. Que dichas restantes provincias sean limítrofes.

2. Que se decida continuar el proceso estatutario en virtud de acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de la Asamblea de los Parlamentarios correspondientes a las provincias que hubieran votado afirmativamente el proyecto. En tal caso, el proyecto de Estatuto será tramitado como ley orgánica por las Cortes Generales, a los solos efectos de su adaptación al nuevo ámbito territorial.»

El número tercero del citado artículo 9 establece un plazo de cinco años, en el que no se podrá reiterar la elaboración de un nuevo Estatuto, tema que es dudosamente constitucional, porque la Constitución no establece ese límite y porque puede suponer la aplicación retroactiva de una limitación a un derecho individual -la del artículo 23 a la participación directa en los asuntos públicos-, prohibida por el artículo 9-3. Esta observación es especialmente justa en el caso de Galicia, donde muchas posiciones, negativas frente al referéndum del Estatuto se han tomado cuando esta prohibición no existía. Este artículo 9-3 supone un intento de UCD de impedir precisamente el resultado negativo del referéndum en Galicia, puesto que el voto negativo implica esperar cinco años antes de poder reiniciar el proceso.