Nota al proyecto de Constitución / y 2

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Autónoma de Madrid

El tema de los recursos hidráulicos, que inexplicablemente el proyecto de Constitución no declara en su totalidad de dominio público, aparece planteado en aquél en los términos siguientes. Por una parte, se reconoce la competencia de las comunidades autónomas, competencia que nótese bien, comprende tanto la legislación como la ejecución sobre la materia, en orden a «los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés para la comunidad autónoma» (artículo 141, j). Por otra, se sanciona la competencia del Estado en relación con «la concesión de aprovechamientos hidráulicos, cuando las aguas discurran fuera del territorio de una comunidad autónoma y la autorización de instalaciones eléctricas, cuando su aprovechamiento afecta a otra comunidad» (artículo 143, 1, 21.º).

Frente a la ordenación expuesta, entiendo que los recursos hidráulicos -y ello sin excepción alguna deben ser competencia exclusiva del Estado. Afirmación que no Impide, sino por el contrario, es muy de desear, que las correspondientes entidades. descentralizadas o, incluso, las entidades territoriales de carácter general lleven a cabo la ejecución de las obras hidráulicas de todo tipo y de los correspondientes sistemas de su utilización. Insisto: siempre que el régimen y ordenación de la administración M recurso esté en manos del Estado. Frente a tal planteamiento, la solución que el proyecto presenta no puede decirse sea afortunada. Todo lo contrario. Y ello tanto por la forma en que se expresa, como por el sistema jurídico que alumbra, como por el posible tratamiento discriminatorio que establece entre distintas regiones. como por lo regresivo de la solución que recoge en relación con el derecho actualmente vigente, como Por la fórmula que introduce en contra de las soluciones que, en esta materia, y sin excepción alguna, se alumbran en todos los países del mundo.

Distribución de competencias

,Veamos, pues, cada uno de los puntos señalados. En primer lugar, y como cuestión de principio, entiendo que adoptar el concepto de interés como determinante de unas posibles competencias. supone asumir una solución manifiestamente equívoca, máxime no arbitrándose un sistema de posible resolución de conflictos de esos mismos intereses. A mayor abundamiento, tampoco refiere el texto si esas aguas que discurren fuera del territorio de una comunidad autónoma, son de todo un sistema hidráulico de los que en nuestro ordenamiento jurídico constituyen las llamadas cuencas principales o es el simple discurrir por un río cualquiera. El criterio de la localización geográfica en base al cual se establece la distribución de competencias se presta a confusiones de todo tipo, porque si es evidente que la utilización que, por ejemplo, pueda hacerde del Júcar, en la provincia de Cuenca, incide en la utilización M mismo en Valencia, no es menos cierto que estos últimos aprovechamientos condicionan la utilización del recurso aguas arriba. Argumento que hay que llevar hasta sus últimas consecuencias, frente a aquella otra posible interpretación que resultaría irracional, de que el proyecto de Constitución pretendiera dar un trato de favor a las regiones costeras, como si los aprovechamientos de los recursos que en ellas puedan hacerse no condicionasen su utilización aguas arriba en otras comunidades autónomas.

Interrelación de aprovechamientos, no ya sólo dentro de los de una misma cuenca, sino como obligada posibilidad que impone la fórmula del aprovechamiento múltiple y exhaustivo.

Debe notarse, también, que no obstante la aparente semejanza de la fórmula empleada y la que recogía la Constitución de 1931, hay diferencias sustanciales marcadamente acentuadas que impiden cualquier posible comparación. Y ello, sin que en este punto la Constitución de 1931 fuera ciertamente ningún modelo a imitar. Baste leer al respecto lo que sobre el tema concreto al que me refiero escribiera uno de los padres e impulsores de la política hidráulica española, que fue aquél hombre, gran español y gran socialista que se llamó Indalecio Prieto.

Derecho de aguas

Ninguna semejanza, digo, con la Constitución de 1931. Y ello, en primer lugar, porque este texto nunca otorgó a las regiones autónomas en esta materia más funciones que las estrictamente de gestión y ejecución (artículo 15.9). También -y aquí está la que me atrevo a calificar de gravedad extrema de la solución recogida-, porque la ordenación de los recursos hidráulicos es infinitamente más amplia y compleja que el simple otorgamiento de los aprovechamientos. Quien tenga la más mínima relación con el tema lo sabe cumplidamente. Y es sólo a ese punto concreto al que se refiere el texto constitucional. Entonces, todo el derecho de aguas, salvo la previsión concreta del artículo 143, 1, 22 queda abierto a su ordenación por las normas estatutarias de cada comunidad autónoma. Solución que, como trataré de demostar, es marcadamente irracional, y nunca sancionó la Constitución de la Segunda República.

Nuestra ley de Aguas, a diferencia de lo que estableciera el sistema francés y el anglosajón, con marcado sentido progresista, desvinculó titularidad y administración del recurso del dato de la riberaneidad. Y es éste el que ahora el proyecto de Constitución hace entrar en juego. Solución la referida que por todas partes trata de superarse, allí donde se estableciera. Así, en el derecho francés, y por lo que a la titularidad del recurso se refiere, en fecha relativamente reciente, por ley de 16 de diciembre de 1964 recogida en el Code rural, se ha introducido el concepto de «débit affecté», de forma que la posible conexión con el dato de la riberaneidad sólo puede referirse a caudales no regulados, de forma que cualquier incremento o modulación de los caudales escapa ya totalmente de su posible relación por donde. aquellos discurren. Más significativo todavía es el ejemplo del derecho alemán. Tradición y arrigo, gran arraigo, de las leyes de agua de los distintos Ländern. No obstante, la federación hará uso de las facultades en cierto modo extraordinarias del artículo 75 BGG y con fecha 27 de julio de 1957 se dicta la ley federal de «Ordenación de la administración de las aguas». básicamente con la finalidad de habilitar a la federación de esta materia, dada la unidad que la administración del recurso requiere. Y es el principio de la unidad del ciclo hidráulico, el que sanciona la unidad de la administración del recurso. Y ello, no hace falta decirlo, sobre la base de la cuenca, no de las unidades políticas o administrativas. En el sistema norteamericano, frente a la línea de su tradición federal, se reafirmará el principio expuesto en todo un proceso, no concluido todavía, que parte del New Deal, con la creación de las Autoridades de los Ríos, que aborda también en el mismo sentido la Water Resources Act, de 1963, que en ocasiones ha dado lugar a decisiones de la Corte Suprema afirmando el principio de la autoridad federal (Federal Power Commission v. Oregón 3490 VS, 435, 1955), siendo el tema directamente abordado por la National Water Commission, con carácter de auténtico ultimátum, en la relación que en 1973 dirigiera al presidente y al Congreso de Estados Unidos.

Carta Europea del Agua

No hace falta decir que las referencias a la República Federal de Alemania Y a Estados Unidos de Norteamérica están intencionadamente buscadas. Si en esos países, típicamente federales, se ha recorrido un proceso inverso a aquél del que se partía, para alcanzar, o al menos aproximarse, a fórmulas semejantes a las que desde hace más de un siglo operan en nuestro sistema jurídico, ¿por qué nos empeñamos nosotros en ir por el camino inverso, precisamente el contrario, al que en todo el mundo se recorre? Por su parte, y también sobre este punto de la unidad competencial de la cuenca, fue tajante la II Conferencia Internacional sobre Derecho y Administración las Aguas, de Naciones Unidas, celebrada en Caracas en febrero de 1975, que, en definitiva, no hizo sino refrendar y desarrollar el postulado que casi con valor de axioma, sanciona la Carta Europea del Agua, adoptada en octubre de 1967 por el Consejo de Europa, y que establece: «La administración de los recursos hidráulicos debe encuadrarse más bien en el marco de las cuencas naturales que en el de las fronteras administrativas y políticas. » Texto que realmente no parece requiera mayor comentario.

La línea a la que responde un correcto planteamiento del tema está clara. Los argumentos aducidos me parecen irrefutables. Nosotros, sin embargo, parece que queremos seguir camino distinto. El planteamiento que el proyecto recoge, sin duda alguna, sin percatarse de todas sus consecuencias, no sólo es gravemente cuestionable, sino que además puede ser políticamente peligroso. Y ello, porque así las cosas, será fuente constante de conflictos y de enfrentamientos inútiles. Conflictos, enfrentamientos que, además, habrán de impedir llevar a la práctica algo que el país está ansiosamente esperando, una política hidráulica de verdad y en la que se juega buena parte de su futuro.