Con la ley en al mano, se pagarán menos impuestos por contribuyente después que antes de la reforma

Pregunta. La próxima semana comenzará en la Comisión de Hacienda la discusión de los proyectos de ley del nuevo impuesto sobre la renta. A la vista de las discusiones de la ponencia y de lo ocurrido con la discusión de la ley de medidas urgentes, ¿cuál es el grado de consenso entre las fuerzas políticas sobre el proceso de reforma fiscal?Pregunta. Todo el mundo, durante la campaña electoral hace un año, estaba de acuerdo en que había que hacer una reforma fiscal y en que ésta supondría la creación de un impuesto directo único sobre la .renta de las personas físicas. Durante las discusiones de la ley de Medidas Urgentes de Reforma Fiscal se puso igualmente de manifiesto una coincidencia amplísima de todos los grupos políticos. Conviene recordar que aquella ley, salvo uno o dos detalles, se aprobó por unanimidad. Los ataques se produjeron fuera de los ámbitos parlamentarios, y se centraron principalmente en la oportunidad y en aspectos muy concretos de algunas medidas. No ha habido tampoco una discusión generalizada de carácter público en relación con la reforma tributaria en general ni acerca del impuesto sobre la renta en particular. Se sigue hablando, en términos muy genéricos, de la oportunidad y de algunos otros aspectos. Nadie, por ejemplo, ha atacado la tarifa propuesta, quees la base de un proyecto de impuesto sobre la renta. En algunos aspectos más concretos, sí se ha hablado de la incidencia del proyecto sobre el ahorro y el tratamiento de la familia. Y poco más. La verdad es que los argumentos en contra de la oportunidad de la reforma no son muy convincentes. La ley de medidas urgentes de reforma fiscal, prácticamente, con efecto recaudatorio apreciable, no establecería modificaciones tributarias; es una ley pensada más que nada para facilitar los medios de control de la veracidad de las declaraciones y para provocar una mayor sinceridad en las relaciones con la Hacienda Pública. Difícilmente puede decirse que esto pueda ser inoportuno en ningún momento. En realidad, lo que puede haber dolido más de esa ley es el levantamiento del secreto bancario y el establecimiento del delito fiscal. Pero en las críticas hay que tener presente que, en muchos casos, se atacan ciertos puntos por no desvelar el verdadero fondo de la cuestión: bajo distintos aspectos más o menos técnicos, lo que se ha pretendido en algunos casos es que pudiera proseguir la posibilidad de ocultación y evasión que hasta ahora ha sido típica.

En cuanto a la oportunidad, las razones de coyuntura son difícilmente atendibles. El proyecto, al transformarse en ley, comenzará a aplicarse en 1979. Sus efectos recaudatorios más novedosos se producirán en 1980. Además, hay que decir que con la ley en la mano todo el mundo prácticamente deberá pagar a partir de dicho año menos que antes de la reforma; naturalmente, esto a algunos no les deja tranquilos porque antes no pagaban. Dentro del ámbito parlamentario, las discrepancias mayores se han producido en el tratamiento de las plusvalías.

El proyecto establece que éstas tributan, aunque corrigiéndose el efecto de la progresividad mediante un sistema de prorrateo y admitiéndose la posibilidad de que se corrija el efecto de la inflación. Algunos grupos parlamentarios no aceptan esa corrección antiinflacionaria, y otros, por el contrario, consideran que esa corrección, mediante la técnica de autoriza ción al Gobierno, es un paliativo de un mal más grave, y debería intro ducirse en el propio texto de la ley y de una manera más bien automátir can el tratamiento de las plusvalías porque estiman que a partirde un cierto número de años las plusvalías no deberían tener efecto tributario, y también tener efecto tributario, y también hay quien solicita un tipo impositivo fijo y más benigno para.las plusvalías que para los res » tantes conceptos de renta. En sentido contrario, otros grupos diferentes no admiten el tratamiento que el proyecto da a la venta de derechos de suscripción, y a la entrega de acciones liberadas.

Sin embargo, hay que repetir que la tarifa del proyecto no ha sido atacada por nadie, que el límite a la progresividad es más bien nioderado y está aceptado casi por todos, aunque algunos grupos lo querían llevar a un porcentaje más elevado, y que en conjunto el proyecto debe calificarse más bien de moderado. Lo que sucede es que, desole un punto de vista técnico, presenta ciertos avances, y que, además, la moderación en tipos y la generosidad en mínimos exentos vienen acompañadas de una reducción de las posibilidades de elusión del impuesto, ya que se reducen drásticamente exenciones, bonificaciones, y, en general, mecanismos a través de los cuales, en ciertos casos, el impuesto podía ser menos. Pero no hay que engañarse: si un impuesto presenta en su regulación numerosas posibilidades para evitarlo, tiene que ser a costa de una tarifa más fuerte, ya que los objetivos recaudatorios del impuesto son razonables y nadie, tampoco, los ha puesto en duda. Luego lo que deje de recaudarse por algunos conceptos que podrían beneficiar a de-terminados contribuyentes habría que obtenerse de los demás mediante esa elevación de tarifa.

P. ¿Cómo se sitúa la discusión sobre el tratamiento de la familia en el proyecto de impuesto sobre la renta?

R. Hay discrepancias también en este tema, en el que.ha'y poca claridad de ideas y mucha con fusión. Al establecer el proyecto que la deducción en la cuota por cada hijo es de 5.000 pesetas, casi todos dicen que es poco. Claro que si comparamos a todos los niveles de renta la situación de una familia antes y después del proyecto es evidente que éste le es favorable. Todos los grupos tienden a defender intereses del grupo o clase que son legítimos, pero que pueden reducir la recaudación. Nadie propone alternativas que la compensen de manera eficaz.

Otro tema polémico en el tratamiento de la familia se plantea en el caso de que trabajan marido y mujer. La familia es una unidad de consumo y por ello el impuesto trata conjuntamente las dos rentas. El problema aparece al resultar la tarifa del impuesto progresiva y por tanto gravar más a rentas más altas que se producen al sumar la del marido y la de la mujer. De esta forma resulta que el matrtmonio tributa más conjuntamente que los cónyuges si lo hicieran por separado.

Este tratamiento tributario se funda en el hecho de que la vida en común implica un menor costo que la vida por separado. Lo que sucede es que el derecho no puede tener éií'cu-enta ñormalmente más que los supuestos institucíonalizados de vida en común, que son el matrimonio y los vínculos familiares de carácter legal. Las fórmulas altemativas, como -pueden ser la tributación por separado, la división del total de renta del matrimonio por dos, y algunas otras, conducen claramente a situaciones injustas. El problema no es de fácil solución que no ha encontrado en ninguna legislación. Por otro lado, si se analiza bien el proyecto, la diferencia de tributación entre dos personas que viven separadas y un matrimonio, a igualdad de las demás circunstancias, es más bien escasa. Hablar de pejialización del matrimonio es exagerado. Y lo que no puede admitirse desde mi punto de vista es el argumento -que no puedo menos de calificar de farisaico- según el cual, con el proyecto se está incitando al concubinato. La diferencia entre la tributación conjunta y separada es tan escasa, a, pesar de todo, que para una pareja que reúna una renta de dos millones de pesetas, una diferencia anual de 20.000 pesetas en el impuesto no creo yo que sea incentivo suficiente para el concubinato. Por otro lado, la solución correcta no es que los cónyuges tributen por separado, sino que se diera trascendencia tributaria a las uniones de hecho. Yo no propugno esta idea, porque me parece que crearía dificultadels de prueba innecesariamente complicadas, pero es más coherente, desde el punto de vista hacendístico, que pedir la tributación separada. Sin embargo, a esta solución también se oponen porque equivaldría a tanto como a dar un cierto reconocimiento jurídico a esas uniones de hecho, aunque fuera a efectos de gravarlas más. La solución del proyecto implica deducciones apreciables en el caso de que trabaje más de un miembro de la familia, con lo cual se elimina enormemente el efecto progresivo sobre la acumulación de renta. Creo que es muy razonable.

P. Entre las críticas que se han formulado contra el proyecto que van a discutir está la de que perjudica y penaliza el ahorro. ¿Cree que está justificada?

R. Los efectos sobre el ahorro del impuesto, tal como está concebido en el proyecto, han dado lugar a algunas consideraciones genéricas de carácter negativo, pero no he visto en ningún caso un análisis serio del proibiema. En esto del ahorro, como en todas las cuestiones, conviene también desmitificar. Por de pronto, hay que decir que el ahorro voluntario de las familias es en España -si nos acogemos a los datos de la contabilidad nacional para 1976- el 35 % del total del ahorro. Un sistema tributario puede afectar principalmente al ahorro voluntario de las famihas; también puede afectar al ahorro de las empresas, que es menor; y desde otro punto de vista, al ahorro forzoso que se produce a través de mecanismos públicos.

Si el conjunto de impuestos de un país aumenta, la renta disponible es menor y, en consecuencia, el ahorro voluntario será menor. Noobstante, aun en este caso, no tiene por qué disminuir la tasa global de ahorro, aunque éste tendrá carácter forzoso.

En la reforma española, los impuestos que afectan a las empresas suponen, o van a suponer, un alivio tributario para éstas, en su conjunto. Por tanto, el ahorro de las empresas no tiene que venir en modo alguno negativamente motivado por la imposición. Pero aquí hablamos ahora del impuesto sobre la renta. El impuesto sobre la renta, según el proyecto, va a implicar una recaudación equivalente a la suma de los impuestos directos que viene a sustituir. De la reforma sustancial, tal como está concebida, no se deduce un incremento espectacular de la recaudación. Esta proviene, más bien, de la mejora de los controles. El impuesto sobre la renta, por tanto, y por sus efectos recaudatorios, no tiene que producir incidencia sobre el ahorro voluntario de las familias. Podría decirse, sin embargo, que la estructura del impuesto nuevo, en relación con el anterior, puede incidir sobre ese nivel de ahorro de las familias. Hay que decir que esto tampoco es cierto de una manera apreciable. En un impuesto sobre la renta, la incidencia sobre el ahorro depende esencialmente del- nivel de progresividad. Ya hemos dicho anteriormente que este nivel de progresividad es moderado, porque encuentra relativamente pronto el tope del 40 %. Por otro lado, podría afirmarse que la sujeción a gravamen de las plusvalías habría de tener incidencia negativa sobre el ahorro. Tampoco esto está claro. Si no sometemos a gravamen las plusvalías, el montante recaudatorio global habría que obtenerlo de las restantes rentas. Esto supondría una mayor carga a los perceptores de otras rentas (del trabajo, del capital, empresariales, etcétera) cuyos titulares disminuirían su capacidad de ahorro, que sería mayor en los perceptores de plusvalías; pero todo ello supone una redistribución interna del ahorro a generar y no un aumento de la capacidad de ahorro voluntario global.

En realidad, repito que el tema del ahorro se encuentra en la tarifa. Qué duda cabe que aun con efectos bastante moderados, un impuesto progresivo afecta más a la capacidad de ahorro que uno que no lo es. Pero ¿quién propugna impuestos que no sean progresivos? Hay cuestiones que están por encima de la mera producción mecánica de ahorro. Porque, desde ese punto de vista, lo mejor sería no tener im puesto alguno. Lo que sucede es que las consecuencias de ello serían quizá más perjudiciales que los beneficios producidos por el mayor ahorro privado. A la vista del proyecto, con la moderación de su tarifa, admitiendo no obstante su carácter progresivo, no puede afectar seriamente al volumen de ahorro de los particulares, espe cialmente si se compara con la si tuación legal actual en materia de imposición directa. Insisto en que se trata de un impuesto moderno, técnicamente bien hecho y mode rado. Puede ocurrir que el efecto psicológico no corresponda hasta ahora a la realidad. La reforma quizá ha provocado excesivo temor. Pero no ha sido objeto de análisis serios. Para las personas que estaban ocultando y defrau dando, este temor está justificado Para la mayor parte de los contribuyentes, sin embargo, se produce un alivio en la tributación.

P. ¿Cuál es su opinión sobre los resultados de la ley urgente en lo relativo a la regularización a la vista del avance de datos facilitados por el Ministerio de Hacienda?

R. Teniendo en cuenta que la regularización corrresponde al año 1976 y que para ese año no se puede

aplicar la investigación de cuentas corrientes ni el delito fiscal, es posible pensar que aún existe un margen de evasión en las declaraciones. La respuesta ha sido positiva por el ambiente general creado favorable a una puesta al día con el fisco según la nueva normativa. Lo que ha ocurrido es muy beneficio so, más que por los efectos pura mente recaudatorios, por los psicológicos, favorables a una regularización. Lo que hace falta no es sólo que la gente pague en una ocasión, sino que se creen nuevos hábitos de claridad fiscal que per duren para próximos años. En cuanto a. las sociedades, el éxito en la respuesta a la regularización ha sido superior si cabe a lo ocurrido en el caso de personas físicas. Unas 80.000 sociedades han anunciado el propósito -de regularizar. Se ha podido apreciar una gran preocupación en muchas empresas por ponerse al día. Se han suprimido, o se están suprimiendo, cuentas ocultas, dobles contabilidades, etcétera. Han comenzado a declararse los sueldos reales a efectos del IRTP, y se ha notado una conciencia de mayor honradez fiscal. Podemos hablar de un éxito de las medidas urgentes, concretamente en las regularizaciones

P. El establecimiento del delito fiscal y el control de cuentas, ¿cree que ha resultado decisivo para el éxito de la regularización?

R. El delito fiscal no se ha estructurado como algo que tenga que generar un gran pánico entre los ciudadanos, ya que la mayoría de ellos no pueden llegar a incurrir en él por no poder defraudar dos millones, que es el mínimo requerido para que el delito exista.

El control de cuentas resulta eficaz para las empresas y para algunas personas físicas. Su posibilidad elimina en gran medida fraudes o exige para la evasión la aplicación de procedimientos que requieren una cierta malicia. Evasión existe en todos los países, pero al lado hay un rechazo legal y social. En EEUU funciona todo un sistema financiero, como es la mafia, con gran cantidad de recursos al margen de la ley y por tanto del fisco. Pero todo el mundo sabe que se trata de mecanismos fuera de la ley, y no sólo de la ley fiscal. Las nuevas medidas lo que hacen es establecer mayores riesgos jurídicos para el defraudador; pueden contribuir por tanto a producir esa situación en la que el que se coloca al margen de la ley Todos los códigos penales del mundo no pueden evitar que haya delitos. Todas las leyes del mundo no pueden evitar que haya alguna evasión fiscal. Lo que se trata es de colocar a la evasión fiscal en su verdadero lugar, desde el punto de vista jurídico, v desde el punto de vista de la confederación social. De lo que se trata es de hacer incompatible la evasión fiscal escandalosa con el calificativo de honrado ciudadano.

No hay que olvidar, de todas formas, que en España no existe conciencia fiscal y que ésta no se crea con una ley. Es frecuente que entre las reivindicaciones de los trabajadores se encuentre la de que el IRTP sea per cuenta de la empresa. Teniendo) en cuenta que es el único impuesto directo que pagan ahora los trabajadores, pretender que sea por cuenta de la empresa revela una falta de conciencia fiscal.

Es lógico que se pidan mayores salarios. Lo que no es conveniente desde el punto de vista de la conciencia de las obligaciones públicas, es que esta petición se enmascare en un cierto rechazo de la obligaciones para con la Hacienda Este estado de cosas desaparecerá en gran medida con el nuevo impuesto, ya que las retenciones no serán iguales para todos los trabajadores, sino en función de su circunstancias personales y familiares.

P. Para muchos la reforma no pasará del papel por la incapacidad de la Administración para hacer cumplir las disposiciones. ¿Cuál es su opinión sobre esta posibilidad?

R. Es evidente que la reforma puede diluirse en gran medida si la Administración no está a la altura de las circunstancias. Se han tomado algunas medidas importantes como es la unificación de cuerpos de inspección, su ampliación y la modificación del sistema de retribuciones de los inspectores. Esto último es quizá lo más importante, aunque sea menos espectacular y conocido.

Hay que tener en cuenta que la eficacia de la inspección no se mide sólo por el descubrimiento de lo oculto. La eficacia no es proporcional a lo que se descubre, sino a lo que se evita. Una buena inspección puede producir poco rendimiento directo al Tesoro y a la vez ser muy eficaz para el funcionamiento del sistema por la ejemplaridad que induce. La finalidad de la inspección tiene que ser la de llevar al ánimo de todos los contribuyentes, no sólo de los inspeccionados, que está dispuesta y preparada para descubrir la verdad y que es preferible que ésta se declare espontáneamente por decisión del contribuyente.

La inspección tiene que funcionar con seriedad, pero también con flexibilidad, es decir, teniendo en cuenta las circunstancias de cada sujeto. Tiene que llegar a distinguir entre el contribuyente de buena y de mala fe, y aplicar medidas adecuadas dentro de las leyes y reglamentos. Al contribuyente de buena fe, la inspección no debe causarle temor. Creo que la ampliación de medios de la inspección hay que extenderla a los sistemas de información y asesoramiento público Esto es fundamental para la aplicación de los nuevos impuestos. Hay que evitar que todo ciudadano tenga que recurrir a un asesor para rellenar su impreso de declaración. Se calcula que, con la nueva ley, las unidades contribuyentes se elevarán a ocho millones que, en muchos casos, no tendrán que pagar o pagarán muy poco, y carece de ,sentido que tengan que recurrir a un asesor. En el proyecto se incluyen y se están perfeccionando mecanismos de simplificación de declaraciones.

P. Otra de las críticas es la que se refiere a la eficacia del Estado a la hora del gasto. El tema se formula en términos de: «Estoy dispuesto a pagar impuestos, pero ¿qué me dan a cambio?». ¿Cuál es su respuesta a esa pregunta típica en muchos contribuyentes?

R. Por supuesto, la reforma debe dar algo a cambio. Lo primero que pretende dar es mayor claridad y nitidez y, por tanto, mayor justicia comparativa en el pago de las obligaciones tributarias de los distintos ciudadanos. Si sólo fuera esto, ya sería bastante. Pero hay más: en la medida en que termine con la evasión, grupos sociales bastante extendidos tendrán que pagar más que antes, no porque la ley actual sea más gravosa, sino porque la evasión futura deberá ser menor. Evidentemente, el Estado no debe circunscribirse a las mejoras recaudatorias y a la obtención de una mayor justicia en la distribución de la carga. El Estado tiene que mejorar los servicios públicos y crear servicios públicos nuevos. Una mejor conciencia tributarla supone una mayor conciencia de la participación en el Estado, y una mayor exigencia en la actuación pública a la hora de gastar: la buena administración, la selección cuidadosa de los objetivos de gasto, la mejora constante de los servicios públicos; éstas son exigencias que deben realizarse si se quiere que una reforma tributaria tenga éxito. La reforma tributaria tiene que inscribirse en un supuesto reformador mucho más amplio: debe situarse en el proceso de reforma del Estado y de todo el sector público, y en fin de cuentas, en el proceso de reforma de toda la sociedad. Si con la reforma tributaria estamos Poniéndonos al día en la otra vertiente de la hacienda, que es la de la justicia del gasto público. Evitar gastos inútiles, tratar los fondos públicos por todo el mundo, ya desde el punto de vista psicológico, como si se tratara de aquellos fondos que hay que mirar y manejar con la mayor escrupulosidad, darles a los ciudadanos los servicios para los que se les pide el sacrificio del pago; todo ello es necesario. Es cierto que no pueden darse servicios mejores sin un pago adecuado. No es menos justo dar servicios mejores por un pago adecuado. Las reformas del Estado y del sector público deben acompañar, prácticamente pisándole los talones, a la reforma tributaria.

Claro está que todo no puede hacerse a la vez y hay que empezar por algún sitio. Lo cierto es que la mejora de los servicios públicos, o del funcionamiento de la Administración, es más dificil, y en cualquier caso más lenta, que la reforma tributarla. Ahora que esta última está encarrilada, tendríamos que concentrarnos en el control del gasto público, que no es tema sólo del Ministerio de Hacienda, sino del Estado en su conjunto, incluido el poder legislativo. Lo que hay que evitar es la demagogia de pretender reducir los ingresos y exigir luego que el Estado lo pague todo. Asistimos al fenómeno de que algunos que quieren bajar los niveles recaudatorios pretenden que el Estado mantenga de manera indefinida las consecuencias financieras para el sector público de errores del pasado y de demagogia del presente. Y me viene a la mente otro aspecto importante: cuando se discuten distintas cuestiones del impuesto sobre la renta, es fácil caer en la tentación de aliviar la carga a determinados grupos sociales. Sin embargo, esa tentación puede producir en el fondo resultados contraproducentes: o condenamos al Estado a la impotencia -cosa que nadie quiere- o los fondos de algún sitio habrán de salir; siempre está la posibilidad de ese impuesto indirecto silencioso que los ciudadanos no sufren de una manera consciente en general, ,pero que pagan de una manera efectiva; y con frecuencia sufren más duramente esos grupos de ciudadanos a los que con medidas, quizá bien intencionadas, y con su buena carga de demagogia, se pretende aliviar.