Autonomías regionales: el problema de la burocracia / y 3

Profesor adjunto de Derecho Administrativo (Universidad Complutense)

Parece importante que me refiera ahora a otro sistema político en el que el problema que nos ocupa se ha planteado recientemente y para el que se han establecido soluciones cuyo conocimiento nos puede ser de gran utilidad. Es el caso de Italia.

Pueden destacarse los siguientes principios de la solución italiana:

Una primera preocupación que se ha hecho sentir en este país y que ha tenido un reflejo en el propio texto de la Constitución (lo que contrasta con el total olvido en que ha quedado este tema en el anteproyecto de Constitución que publicaba nuestro Boletín Oficial de las Cortes, el pasado día 5 de enero), ha sido la de evitar que la constitución de regiones autónomas Implique una mayor burocratización de las estructuras públicas, un incremento de la función pública y, en definitiva, un distanciamiento mayor de la Administración y los ciudadanos. Para lograrlo se han establecido, insisto que a nivel constitucional, dos principios fundamentales: 1º, que las regiones contarán con un mínimo de burocracia propia y que ejercerán habitualmente sus competencias delegando su ejecución en los entes territoriales menores, esto es, en las provincias y municipios; de esta forma, se pretende evitar que a los niveles de Administración territorial ya existentes se sume uno más, de lo que no derivaría, naturalmente, mayor autonomía, sino, sencillamente, mayor confusión (artículo 118 de la Constitución); 2º, que las regiones habrán de servirse, obligatoria y preferentemente, del personal estatal, en la primera fase, para atender los servicios que les sean transferidos, no pudiendo, por tanto, hasta que no quede adscrito e integrado aquel personal, reclutar su propia burocracia (disposición transitoria VIII de la Constitución; este principio también está recogido en algunos estatutos de regiones de autonomía especial: así, artículo 67 del estatuto de Friuli-Venecia Julia).

Transferencia de competencias

Estos principios se han desarrollado luego en la ley de 10 de febrero de 1952, sobre constitución y funcionamiento de los órganos regionales y, más tarde, aplicados en cada uno de los decretos de transferencias de competencias que se han ido dictando (la mayoría de ellos de fecha 14 de enero de 1972; el más reciente decreto sobre transferencias de competencias a las regiones es de 24 de julio de 1977 e incorpora reglas sobre la adscripción del personal prácticamente idénticas a las establecidas en los anteriores).

Pues bien, el régimen del trasvase de funcionarios que los mencionados decretos han venido a establecer es el siguiente: en cada uno de ellos se fija el número y cualificación del personal a transferir, implicando el traspaso la consiguiente reducción de plantillas o relaciones de funcionarios de la Administración del Estado. Los funcionarios afectados quedan a disposición de las regiones, pero, en cualquier caso, para la incorporación definitiva a las mismas es preciso que aquellos presten su consentimiento; si ocurriera que los que prestan su consentimiento es un número, menor del preciso para atender los servicios o insuficiente, el Estado procederá a poner a disposición de las regiones, previo concurso, los funcionarios que lo soliciten; si, celebrado el referido concurso, resultara que la demanda había sido inexistente o insuficiente, la Administración estatal procederá a destinar forzosamente a las regiones a los funcionarios que cuenten con menores derechos consolidados o menores cargas.

Finalmente, los referidos decretos han establecido dos principios más del máximo interés: en primer lugar, una reserva de plazas para cubrir en los primeros concursos que celebren las regiones a favor del personal estatal que preste sus servicios en otras; en segundo lugar, se ha señalado la obligación de que las leyes regionales que adscriban a los cuadros regionales al personal estatal deberán respetar los derechos económicos y de carrera del mismo.

El caso italiano

Existen algunas notorias diferencias entre este régimen y el que se implantó entre nosotros en la Segunda República que merecen destacarse: en primer lugar, que en el caso italiano no se ha dado una solución particular para cada región, sino una respuesta general al problema de la burocracia en todas ellas; segundo, que los principios básicos que deben inspirar las transferencias están recogidos en la propia Constitución; tercero, que se da, en este sistema, una menor libertad de las regiones para aceptar e integrar al personal estatal que, en cualquier caso, previos o no los correspondientes concursos, les son asignados por la Administración estatal; cuarto, que se da también una notoria menor libertad de opción de los funcionarios que, en último extremo, pueden ser destinados forzosamente a las regiones; quinto, que, en una primera fase, se admite la interregionalidad de los funcionarlos transferidos, lo que es importante para estabilizar a estos en los lugares del territorio que deseen; y sexto, que se ha asegurado un tratamiento prácticamente uniforme desde el punto. de vista económico y jurídico de los funcionarios transferidos a los que se ha asegurado la conservación de sus derechos económicos y de carrera (no se trata sólo de que cada región respete dichos derechos, lo que ya es importante, sino también de que el régimen económico, expectativas de carrera, etcétera, sean prácticamente idénticos en todas las regiones); esto último es importante especialmente en el punto de la igualdad retributiva, ya que otra cosa fomentaría un flujo incesante de funcionarios hacia las regiones que ofrecieran mejores condiciones económicas, con el consiguiente perjuicio para las regiones pobres.

En el tema que nos viene ocupando, pocas cosas nuevas se pueden inventar, como no sea para perfilar o matizar soluciones ya ensayadas. Y es que, en verdad, sólo existen dos respuestas alternativas a este ingente problema: o bien se indemniza, se jubila anticipadamente o se buscan otras fórmulas para que la Administración pueda desprenderse de las decenas de miles de funcionarios que. sobrarían tras la instauración de las autonomías, o bien se traspasan aquéllos a las regiones para que se integren y presten en ellas sus servicios.

Dos respuestas alternativas

No hace falta advertir que la primera solución es harto inconveniente, no sólo por irrespetuosa con los derechos de los funcionarios y porque crearía un problema de paro francamente insoluble, sino también porque difícilmente podrían los territorios autónomos crear de la nada una burocracia que pudiera atender con solvencia los servicios transferidos; hay que convenir que, en la actualidad, con todos sus defectos, y se tengan mayores o menores simpatías hacia ellos en las diferentes zonas del país, no existe otro sector de la función pública que pueda competir con la estatal en la gestión de los servicios públicos que ahora atiende ella, y que, en el futuro, se transferirán a las regiones. Puede decirse, con acierto, que ello es, desde luego, y entre otras cosas, un fruto más de muchos años de aplastante centralización, pero es ésta una realidad de la que habrá que partir para crear el nuevo sistema de organización política.

Una vez adscritos estos funcionarios e incorporados a los servicios de las regiones autónomas, organizados en esta primera fase de su funcionamiento sobre la base fundamental de la burocracia estatal, podrán aquellas empezar a reclutar sus propios funcionarios y, si lo estiman pertinente, a crear instituciones especializadas para formarlos, e incorporarlos posteriormente a las plazas que vayan quedando vacantes o que se vayan creando a medida que se expansionen los servicios regionales.

Ausencia de previsiones

Llegados a este punto, me parece que lo que hay que poner de relieve ahora es la total ausencia de previsiones del anteproyecto de Constitución sobre este problema; omisión que resulta difícilmente justificable dadas las innumerables dificultades que de ella pueden derivar, hasta el punto de que la imprevisión pudiera llegar a hacer inviable el sistema que se pretende instaurar. El único punto en el que el anteproyecto se ocupa de la burocracia es el apartado número veinte del artículo 138, donde se indica que es de la exclusiva competencia del Estado, la legislación básica en materia de función pública. El precepto es plausible; sin embargo, no es suficiente. Que la legislación regional sobre funcionarios se tenga que acomodar al marco normativo señalado por el Estado, no significa en absoluto, que los territorios autónomos tengan que aceptar, en el momento de su constitución, a la burocracia estatal. Lo que con apoyo en el precepto referido, el Estado puede pretender que sea homogéneo el régimen jurídico del personal de las diferentes regiones, pero, en absoluto, podrá utilizarlo para asignar funcionarios reclutados y formados por él a los servicios de aquéllas; es más, puede asegurarse que, con toda probabilidad, los diferentes estatutos regionales precisarán que la selección y formación de los funcionarios es una competencia exclusivamente regional.

Complejidad técnica

No basta, pues, con el mencionado precepto. Y si a las dificultades para aplicarlo al supuesto que nos ocupa sumáramos ahora que la operación de transferencia de funcionarios a las regiones reviste alguna complejidad técnica y que plantea más de una dificultad que debería ser atendida normativamente mediante una regulación específica del problema, puede concluirse que (como ocurrió en el caso italiano: disposición transitoria VIII de la Constitución) sería muy conveniente, casi imprescindible, que el propio texto constitucional estableciera que una ley estatal regularía, entre otros, este específico problema de la transferencia de la burocracia estatal a las regiones. Hacerlo así para la fase de primer establecimiento de las autonomías no debería levantar ningún tipo de desconfianza, ni deberia imaginarse, por ello, ofendido el respeto a las esencias de las autonomías, porque, en realidad, ninguna merma sufrirían éstas; por el contrario, se contribuiría así, de forma notable, a hacer viable el proceso de su instauración, que sólo dificultades encontraría en otro caso.

Sobre la anterior base de partida, fortalecida incluso por una declaración expresa de la obligatoriedad de que los territorios autónomos utilicen en su primera época a la burocracia estatal, podría darse luego una solución acorde a los problemas que suscitase dicha operación de trasvase, conjugando el respeto a los derechos de los funcionarios (especialmente importante en su vertiente retributiva, ya que en la actualidad, la parte «discreccional» del sueldo sigue siendo lo suficientemente cuantiosa como para que aquéllos se vieran obligados a abandonar el trabajo o a solicitar el traslado si se les priva de la misma, lo que resulta ser una peligrosa arma contra la estabilidad de los funcionarios, transferidos a las regiones) con las exigencias y necesidades de personal de aquéllos, para lo que podrían utílizarse fórmulas más o menos parecidas a las que hemos referido más atrás y en las que no resulta preciso insistir ahora.

Falta decir, para concluir, aunque sea obvio, que ni siquiera basta con que estos principios estén normativamente establecidos y, en parte, recogidos en el propio texto constitucional, sino que luego será preciso aplicarlos escrupulosamente.