¿Una confederación?

Unió Democràtica de Catalunya (UDC), el partido que lidera Duran Lleida y es socio de Convergència en CiU, ha querido instalarse en una ambigua posición intermedia respecto de la disputata quaestio, en eso que suele llamarse, de forma rimbombante e inexacta, “el futuro de Cataluña”. Para ello, su máximo órgano de dirección, reunido este fin de semana, ha declarado que su opción no es la independencia sino la confederación.

Antes de esta declaración, la confusión en Cataluña ya era grande: Unió le ha añadido su granito de arena. Porque, ¿qué es una confederación? ¿Lo saben los señores de Unió? Quizás. Pero, también es muy probable que lo sepan de forma confusa. Veamos.

Una confederación no es propiamente una de las posibles formas de Estado sino una forma de organización internacional compuesta por diversos Estados. Se trata de un modelo que poco tiene que ver con un Estado federal, Este sí es un verdadero Estado, con distintos centros de poder, pero un Estado, no centralista, pero sí unitario. Los rasgos básicos de una confederación podríamos resumirlos en cuatro apartados.

En primer lugar, su fundamento jurídico es un tratado, no una constitución. Es decir, una confederación es el producto de un pacto entre estados previamente independientes, estados que son sujetos soberanos que contratan entre sí y que, pese al pacto, formalizado como tratado internacional, no renuncian a esta soberanía, la siguen conservando tras la firma del tratado mediante el cual se asocian para determinados fines concretos. Y como no renuncian a su soberanía, así como les ha servido para establecer el pacto, también les sirve para romperlo y salir de la confederación.

La confederación no tiene naturaleza de Estado; es una organización de naturaleza internacional que vincula Estados soberanos e independientes

En segundo lugar, este tratado crea las instituciones políticas propias de la confederación, de las que cabe destacar dos peculiaridades. Primera, su órgano superior es una asamblea compuesta por representantes de los Estados miembros, designados por los gobiernos, subordinados y responsables ante los mismos; debido a esta relación jerárquica, los representantes de los gobiernos en la asamblea confederal actúan, para entendernos, a la manera de unos embajadores. Segunda, las leyes de la confederación obligan directamente a los Estados y, solo de forma indirecta, a los ciudadanos, en tanto que no es la confederación sino los Estados quienes están obligados a hacerlas cumplir. En un modelo de este tipo, la relación jurídica se establece, por tanto, entre confederación y Estados, no entre confederación y ciudadanos: la confederación no está facultada para dar órdenes directas a los ciudadanos.

En tercer lugar, las competencias de la confederación las han otorgado los Estados mediante el tratado fundacional de forma expresa, aunque estos Estados no ceden la titularidad de la competencia —por ejemplo, en materias como relaciones internacionales, defensa o comercio exterior— sino solo su ejercicio. Los Estados, por tanto, siguen reteniendo en último término las competencias temporalmente otorgadas en el tratado en virtud de que tampoco han renunciado a la soberanía: en cualquier momento pueden denunciar el tratado, retirarse de la confederación y, a la vez, recuperar las competencias anteriormente cedidas para volver a ejercerlas.

En cuarto lugar, la hacienda de la confederación se nutre de las aportaciones directas de las respectivas haciendas de los Estados miembros y, por tanto, la confederación no recauda directamente los impuestos de los ciudadanos de cada uno de los Estados, son estos quienes ejercen esta función.

La confederación, por tanto, no tiene naturaleza de Estado sino que es una organización de naturaleza internacional que vincula Estados soberanos e independientes. Una característica típica de las confederaciones es que suelen ser organizaciones poco estables que, o bien conducen hacia una federación —como sucedió en los Estados Unidos y en Suiza en el siglo XIX—, o bien tienden con facilidad a desintegrarse o a ejercer un débil poder respecto a los Estados que forman parte.

¿Este es el modelo al que aspira Unió? ¿Mediante una confederación pretende conseguir la equidistancia entre independentistas y autonomistas? En el fondo no es nada serio, solo un recurso para salir del paso, repetir lo que está en el programa fundacional del partido. Además, al proponer una confederación no se está decidiendo cómo debe constituirse Cataluña sino cómo debe constituirse España, se está pues decidiendo por los demás. Es lo mismo que hicieron Macià el 14 de abril de 1931 y Companys el 6 de octubre de 1934: proclamar desde el balcón de la Generalitat la República Catalana dentro de un Federación (sic) de Pueblos Ibéricos. Ochenta años después, en un Estado que pertenece a la Unión Europea, suena a puro ridículo. ¿Una confederación dentro de la UE?

Duran es un político muy conocido en el mundo, especialmente dentro de las filas de la internacional democristiana, ¿qué le dirán sus colegas de otros países cuando les confiese que su posición en el pleito catalán es que España se convierta en una confederación? Me temo que la carcajada será monumental, ni siquiera le creerán, pensarán que está de broma. Pero no es un chiste: en Cataluña la realidad empieza a superar a la ficción.

Francesc de Carreras es profesor de Derecho Constitucional