A quién le sirve el cese al fuego

En el mes de septiembre, diez grupos armados y estructuras al margen de la ley anunciaron un alto al fuego unilateral en Colombia. El resultado esperado es que la violencia disminuya en las zonas de influencia de estas organizaciones, avanzando en lo que el gobierno llama la “paz total”. Pero con pocas claridades sobre su alcance y sin un mecanismo de verificación independiente, es difícil poder sacar conclusiones sobre su cumplimiento. Por el momento, los efectos del “cese” parecen ser heterogéneos, y en algunas regiones contraproducentes.

Los ceses pueden ser un mecanismo efectivo para interrumpir la violencia y producir una mejora en la situación que enfrentan los civiles. Pero, mal manejados, pueden ser aprovechados por los actores armados ilegales, generar un contexto adverso para la negociación y, paradójicamente, activar la violencia. ¿Qué hacer para que esto no suceda?

Además de las cartas y comunicados de los grupos armados, hay poca información sobre lo que se ha llamado el “cese al fuego multilateral”. El anuncio sobre su comienzo, por parte del alto comisionado para la paz, parece apresurado, cuando todavía faltan muchos detalles por definir. Lo que hay sobre la mesa es la intención de desescalar la violencia.

El Centro de Estudios de Seguridad ETH Zurich y el Instituto de Investigación para la Paz de Oslo (PRIO) presentaron recientemente una base de datos que identificó 2202 ceses en el periodo entre 1989 y 2020, que ocurrieron en 66 países y 109 conflictos. Este ejercicio, que incluyó la revisión de evidencia y el estado actual de lo que sabemos sobre este mecanismo, da pistas sobre los asuntos claves para que el cese cumpla su propósito: detener la violencia.

Habría que comenzar por preguntarse cuál es la función del “cese multilateral”. En el marco de las guerras civiles, los ceses han sido usados como un alivio humanitario temporal, como una medida para contener la violencia y como parte de una estrategia orientada a la solución pacífica. Pueden ser declarados tempranamente, sin tener claro el horizonte de la negociación, o ser adoptados como parte de un acuerdo más comprensivo. Dependiendo de cómo se aborde, sus resultados pueden ser muy distintos.

Este es un asunto importante, ya que cómo lo señala la Fundación Ideas para la Paz (FIP), casi todos los procesos de diálogo realizados en Colombia desde los ochenta incluyeron el cese al fuego y hostilidades, pero solo algunos resultaron en un acuerdo de paz.

Esta vez, la “paz total” asume que para terminar la violencia hay que involucrar a todos los actores. Pero, como se ha advertido, esto requiere de un tratamiento diferenciado para las distintas organizaciones armadas y las agrupaciones criminales. En el caso del ELN el cese puede contribuir a generar confianza y crear un clima propicio para el diálogo con esta guerrilla, pero en el caso de las facciones criminales que entrarían en la ruta del sometimiento no es claro cuál sería el abordaje. Hay dudas fundadas sobre su capacidad de control y cohesión.

Lo que muestra la evidencia recabada por ETH Zurich y PRIO es que los ceses pueden ser usados como una herramienta para avanzar en objetivos políticos y militares. Eso ya lo hemos visto en el pasado en el país. Dentro de las intenciones sinuosas se encuentra el reagrupamiento y la recuperación tras una intensa etapa de disputa, la consolidación del control territorial y el fortalecimiento de las economías ilícitas. En estos casos se contiene parte de la violencia, pero el conflicto no se detiene.

Así parece estar ocurriendo en algunas regiones en Colombia con actores armados que mantienen activos procesos de expansión y disputa, sin enfrentarse al Estado, pero sí con las facciones rivales. Por ejemplo, en Arauca las disidencias declararon una guerra sin cuartel al ELN, en el Cauca y Putumayo la confrontación armada está candente. Y en el Caribe la violencia organizada viene en ascenso.

En otras regiones y ciudades, si bien los homicidios han descendido notablemente, otras formas de violencia se mantienen. Las investigadoras de ETH Zurich y PRIO encuentran que los ceses, en lugar de terminar el conflicto y la violencia, pueden transformar su uso. Mientras que acciones como las masacres y los homicidios pueden bajar, las amenazas y las extorsiones podrían ir en la dirección contraria. Un ejemplo de esta situación lo encontramos en el puerto de Buenaventura, donde en medio del proceso con las bandas los Shotas y los Espartanos, líderes han denunciado la persistencia de amenazas, extorsiones y desapariciones.

Lo que muestra la evidencia es que hay un conjunto de factores que contribuyen a disminuir estos riesgos y a aumentar la efectividad de los ceses. Primero, la FIP señala que entre “más explicitas, simples y concretas sean las obligaciones de las partes…mayores serán las posibilidades de que se cumpla su objetivo”. Los anuncios generales arrojan pocos resultados. Segundo, los mecanismos de monitoreo. Aquellos ceses que cuentan con una verificación independiente y procesos para resolver las eventuales violaciones muestran mejores resultados. Uno de los líos en Colombia será hacer esta tarea con las organizaciones criminales. Tercero, el compromiso de las partes y los incentivos que tienen para no usar la violencia. Esto incluye a la Fuerza Pública, que debería tener claro su papel, con una estrategia de seguridad que respalde los esfuerzos en el ámbito de la paz y tenga capacidad disuasiva, evitando los mensajes ambivalentes. El cese no debería derivar en una política de brazos caídos.

Además, los ceses funcionan mejor cuando hacen parte de una estrategia más amplia de reducción de la violencia, lo cual incluye el fortalecimiento de la capacidad del Estado y la participación de la sociedad civil. Por sí solos, los ceses son una medida insuficiente, volátil e impredecible, que no debería reemplazar la estrategia de seguridad. La pregunta que no podemos perder de vista es qué pasará cuando el cese termine.

Como señala el Instituto para la Transiciones Integrales (IFIT), en el informe “Negociando con Grupos Criminales Violentos”, las medidas que no conducen a la transformación o desmantelamiento de los grupos armados tienden a aumentar su capital social y político frente a sus rivales, la población y los políticos. Por eso, el Gobierno siempre debe buscar “salir con una ganancia, en términos de fortalecimiento institucional, apoyo a las víctimas o empoderamiento”. El cese debe conducir al debilitamiento de la capacidad de gobernar de los actores ilegales, no convertirse en una oportunidad para que se fortalezcan bajo el discurso de la paz.

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