La pandemia demuestra por qué la administración pública necesita más perfiles tecnológicos

El papel de los datos ha cambiado radicalmente en la última década. Las oposiciones a empleados públicos tienen otro ritmo y desaprovechan la ayuda que ofrecen el software ante retos como el coronavirus

El 30 de abril comenzaron en el Centro de Atención Primaria Manso de Barcelona las pruebas analíticas de personas elegidas aleatoriamente para someterse a pruebas de seroprevalencia. El estudio fue un logro tecnológico de la administración.
El 30 de abril comenzaron en el Centro de Atención Primaria Manso de Barcelona las pruebas analíticas de personas elegidas aleatoriamente para someterse a pruebas de seroprevalencia. El estudio fue un logro tecnológico de la administración.Enric Fontcuberta / EFE

Poco después del inicio del estado de alarma, el Gobierno quiso un estudio de seroprevalencia. Iba a ser un estudio pionero: apenas ningún país sabía con certeza cuánta población había pasado el virus. La idea es importante, pero luego hay que ejecutarla. “No había un software que hiciera esto. Tuvimos que hacer el avión mientras volaba”, dice el director de Tecnología del Ministerio de Sanidad, Juan Fernando Muñoz. ¿Un grupo de funcionarios sería capaz de una proeza tecnológica así? La respuesta suele ser no, pero esta vez fue diferente. La diferencia fue el estado de alarma.

Muñoz logró montar una especie de equipo A con los mejores especialistas que tenía a mano: pescó en varios Ministerios, entre amigos del sector privado, gente que había estudiado con él y le habían mandado un mensaje por si podían ayudar. Entre todos cubrieron más proyectos que el estudio.

“Pude traerme a cualquier persona voluntaria de otro Ministerio. No teníamos suficiente gente para todos los proyectos que nos cayeron a la vez”, dice. “Por el estado de alarma pude incorporar a cualquiera que quisiera echar una mano”. El grupo trabajó todos los días de la semana, implementaba cambios de noche, coordinó a cientos de personas, 1.500 usuarios concurrentes y logró sacar adelante una misión imposible para la administración en época normal: “Hubo que hacer un cambio de mentalidad para algo así. Conozco gente en multinacionales, allí se trabaja de otra manera”, añade Muñoz.

El problema del estudio de seroprevalencia es que fue una excepción inimaginable hace unos meses, no la regla. La pandemia ha demostrado que la administración pública es un vehículo penosamente adaptado a las necesidades de 2020: es como tener fibra en el mundo y un Amstrad en casa. La última década ha traído cambios enormes en la gestión tecnológica de grandes organizaciones. El software domina el mundo y la administración pública sigue viviendo en otra era.

El profesor de Informática de la Universidad de Zaragoza Manuel G. Bedia es subdirector de Investigación en el Ministerio de Universidades y fue asesor en el Ministerio de Ciencia en la anterior legislatura: “Sorprende como en dos Ministerios tan científicos no haya casi perfiles de carácter técnico. Cuando hace un año llegué al Ministerio de Ciencia, me hacían la broma: ‘Hombre, un científico’. En la capa política sí existen, pero la estructura funcionarial de los Ministerios se sustenta sobre perfiles jurídicos. Hay excepciones, ahora coordino una unidad que permite hacer propuestas basadas en la evidencia de datos, pero no es algo generalizado”, explica.

El director de Tecnología de Sanidad, Juan Fernando Muñoz, pertenece al cuerpo superior de Sistemas y Tecnologías de la Administración General del Estado. Tiene 882 miembros en activo. De entre ellos salieron algunos de los especialistas que ayudaron a Muñoz. Representan menos del 0,4% de la administración general del Estado. La mayoría de este grupo son telecos, un 31%. Luego vienen los ingenieros informáticos y licenciados en informática. Hay una docena de doctores en disciplinas científicas. Su media de edad está por encima de los 48 años. Además hay otros dos cuerpos con menos nivel que el superior, cuya media de edad supera los 50 años. Entre todos no llegan al 2% de los 231.456 funcionarios de la Administración General. Son los “informáticos”. Ayudan a que los sistemas funcionen y a mejorar los servicios electrónicos del Estado. Son indispensables, pero hoy son claramente insuficientes.

La pandemia ha demostrado la necesidad de que la administración hable otro lenguaje: más transparente, más preciso y, sobre todo, que acepte que un conocimiento vago de las posibilidades de la tecnología ya no basta. “Hay una escasez tremenda de perfiles tecnológicos tanto en la investigación en ciencias de salud como en el soporte de la administración del Estado”, dice Raquel Yotti, directora del Instituto Carlos III. “Es un tema no tanto del personal que se dedica al mantenimiento ni a que todo siga funcionando, sino al cambio, a aprovechar oportunidades. Hace falta formar a personas con perfiles tecnológicos que puedan entender los problemas en ámbitos concretos de la administración”

EL PAÍS ha hablado con 21 ingenieros y científicos, tanto dentro como fuera de la administración, para entender dónde están los agujeros y cómo se puede mejorar. Estas son las claves.

1. Odio eterno al pdf

El pdf es un formato popular para compartir archivos. Es como hacer fotos a páginas. Pero es malo para el intercambio simple de información. La administración pública lo usa para casi todo. También daba en pdf el informe diario de datos de covid 19. El problema del pdf es que muestra el contenido del documento pero los datos son trabajosos de procesar y su extracción puede causar errores. Los datos ayudan cuando se combinan con otros o en series históricas. El pdf dificulta la creación de bases de datos para investigadores u otras administraciones. La comprensión de este problema no es nada que requiera una titulación en informática.

Un empleado de un instituto estadístico autonómico explica cómo su jefe le decía que “lo que quiere es el pdf, que está muy bien”. Cuando él le advertía que no daban los datos de covid para que se pudieran reutilizar, el jefe insistía: “Pero si el pdf que damos es muy bonito y tiene todo, la gente lee pdf”. Cuánto hay de cinismo político y de convicción ahí es difícil de medir.

La lamentable comunicación de datos ha llevado a que voluntarios, interesados e investigadores hayan ocupado su lugar: “Hemos hecho el trabajo del Gobierno”, dice Antonio Delgado, de Datadista. “No solo damos datos sanitarios de la covid-19 sino que también publicamos otras bases de datos para el seguimiento de la pandemia. Todo de fuentes oficiales a los cuales hemos realizado un trabajo de extracciones, normalización y publicación”. Datadista o Montera34, un grupo de voluntarios, llegan hasta donde pueden. ¿Pero por qué el Gobierno no llega? Es probablemente una mezcla de falta de interés político y de recursos. Ambos son problemas grandes, estructurales.

Una de las administraciones más elogiadas por la comunidad de datos ha sido Castilla y León. “Usaban un formato súper transparente y para los científicos es mejor”, dice Martí Català, miembro del grupo Biocom-SC de la Universitat Politècnica de Catalunya. Al frente de Transparencia en Castilla y León está Joaquín Meseguer, que lleva años dedicado a mejorar la apertura de datos en administraciones. Justo antes estuvo en el Ayuntamiento de Madrid: “Somos un poco bicho raros dentro de la administración. Aquí somos tres y yo soy jurista, aunque me he tecnificado un poco. Soy atípico en la profesión. El jefe de servicios de Transparencia aquí es ingeniero de telecos y después tenemos el apoyo de una empresa que nos ayuda en temas web”, dice. Y eso es todo. Son dos personas y un externo. “Estas unidades están mal dotadas, el personal está poco formado. La administración no tiene aún un enfoque claro de seleccionar personal muy cualificado para estas tareas”, añade.

2. Los chiringuitos son un problema

Una respuesta tradicional de la administración a esta falta de personal bien colocado dentro de su estructura ha sido crear chiringuitos. Un chiringuito es un departamento vistoso, de nombre seductor, pero sin pulmón. “España no tiene visión”, dice Alberto González Yanes, jefe del Sistema de datos integrados del Instituto Canario de Estadística. “Casi todos los países serios tienen un estrategia nacional de datos. España no. La ausencia de una visión general da lugar a que aparezcan chiringuitos. Cada chiringuito parece que reinventa la historia. No hay un grupo de gente que lo asuma ni el rol que debe tener cada cual. Pones a la gente a competir. Es una verbena”, añade.

Una estrategia nacional de datos es un reclamo repetido por distintos expertos. “Tanto la estrategia de datos como la de inteligencia artificial suelen ser las palancas que usan los gobiernos para organizarse y marcar su hoja de ruta”, dice Miguel Luengo-Oroz, jefe de datos de Global Pulse de Naciones Unidas. “Son estrategias distintas. Los datos son el substrato de la IA: necesitamos armonizar y compartir datos, publicarlos de manera coordinada. La estrategia de IA, en cambio, va más en el línea de dar mejor servicio con esos datos y crear valor de manera responsable”, añade. España no tiene estrategia nacional de datos y la de IA está pendiente de renovar después del verano. La pandemia, precisamente, ha retrasado su lanzamiento.

Los chiringuitos no son la única comparación que usa Yanes. Lleva 15 años analizando las propuestas sobre “datos abiertos” en los programas electorales de todos los partidos políticos. “Nacen y desaparecen en función del contexto”, dice. “Durante un tiempo estuvieron de moda los portales de datos abiertos: fueron los aeropuertos vacíos de una legislatura. Ahora está de moda la oficina del dato”. A Yanes le preocupa que no sean más que nuevos chiringuitos que además pongan en peligro el uso adecuado de los datos debido a una posible politización: “Los datos de la estadística pública generan derechos y deberes. La datificación puede llevar a una ley de la selva del dato”.

3. Los ingenieros no hacen milagros

Si no hay que crear chiringuitos, ¿igual unos cuantos ingenieros esparcidos por los Ministerios arreglan esto? Tampoco.

Luengo-Oroz fue el primer científico de datos en un organismo internacional. En 2011 llegó a Naciones Unidas. Al principio eran cuatro, hoy son 60. Su misión es apoyar a otras agencias de la ONU. La mitad de su equipo son perfiles técnicos: científicos de datos, ingenieros de datos, expertos en visualización o privacidad. “Nuestro trabajo no solo es innovar, queremos transformar organizaciones”, dice. Los especialistas que escoge Luengo-Oroz no llegan a una empresa hecha por y para ellos, como una gran tecnológica. Llegan a una telaraña burocrática llena de información interesante separada por muros o sumergida en archivos inaccesibles.

“Si fichas hoy a un científico de datos, no va a tener impacto inmediato. Tardará años. La gente que contratas hoy entenderá cómo funciona tu organización realmente dentro de tres años. Sobre todo en organizaciones complejas y burocráticas. Necesitas gente que entienda las políticas públicas y los datos. Así que hay que sembrar hoy para tener esos perfiles clave mañana. Es tan problemático o más encontrar la buena pregunta como hacer la tecnología. Una vez está definido el problema, la parte técnica no es tan complicada”, dice.

Su presencia ayudaría a la administración a aprovechar mejor sus recursos también cuando subcontrata. Alex Llorente, cofundador de la empresa PiperLab, está a menudo al otro lado de la mesa cuando reciben encargos públicos: “En la administración no hablas con equipos técnicos, sino con el beneficiario de tu análisis, que no tiene mucho conocimiento de cuál es la mejor solución tecnológica”, dice. “Se apoyan en sus departamentos de informática porque luego quizá haya que integrarlo en sus sistemas, pero tampoco son expertos en análisis de datos ni las herramientas ni saben si lo que devuelve un modelo está bien”, añade.

Un problema similar observa también desde dentro Manuel G. Bedia, subdirector en Universidades: “No puedes pedir aquello que no sabes. Es un problema de lo compartimentadas y encorsetadas que son las estructuras administrativas. Necesitas escuchar otros discursos que no son de tu formación porque no tienes el esquema mental para saber dónde dirigirte. Debes tener en tu equipo al menos a alguien que cumpla esa función”.

4. La tecnología no es la solución, los equipos son la solución

Ana Berenguer llegó a la Generalitat valenciana desde uno de los pocos ayuntamientos del mundo con su propia oficina de datos, Nueva York. Berenguer también advierte de que todos estos perfiles son necesarios, pero la administración los asume regular. El presidente valenciano, Ximo Puig, la fichó en 2019 de Nueva York para sentarla en la mesa importante: “El president me llama para informar las decisiones con datos, rigor, información”, dice.

Pero llegó la pandemia y lo primero que hizo fue buscar a un grupo de 30 expertos externos liderados por la ingeniera del MIT Nuria Oliver. ¿No había gente así dentro? “Fueron recursos adicionales”, dice. “La administración española no tenía los recursos para responder a una crisis de esta magnitud en tan poco tiempo.” Pero cuando pase la crisis, y aunque está satisfecha con lo que tiene dentro, pedirá también sus perfiles tecnológicos: “Necesitaría estadísticos y analistas de datos. Hay un perfil que es una persona que sabe analizar datos y hacer modelos, y luego un segundo perfil que entiende cómo se modelan los datos pero debe interpretarlos para tomar decisiones. El segundo perfil es el que más falta en España. Es gente que habla el idioma político y el científico”.

Berenguer entiende que la localización y comunicación en una administración es un reto humano que ningún científico por sí mismo sería capaz de resolver. Su teoría favorita se llama “cubo de la basura”: “En la administración lanzas a la gente a una organización sin demasiados flujos de información. Dejas a la gente sola y los problemas y las soluciones deben encontrarse, como si estuvieran en un cubo de basura”, explica. Pero si no hay que encontrar lo que buscas de otro modo: “El que tiene los datos sanitarios, el que tiene los datos de movilidad, el experto en protección de datos. Poner todas las piezas juntas de gente que trabajaba en la misma administración pero no se conocían entre sí, es la parte más difícil”, dice.

Sin esa coordinación, cualquier incorporación corre el riesgo de quemarse. Otros países parecen haber encontrado alternativas aceptables: “En Reino Unido había una mayor interiorización de que para entornos tan complejos e inestables, o defiendes la diversidad de perfiles y variedad de puntos de vista o no estás preparado para eventualidades. En España no existe: aquí los compartimentos son estancos y con paredes muy rígidas. Es una visión muy siglo XX”, dice Bedia.

5. Si soy ingeniero, ¿me voy a Amazon o hago oposiciones?

Aquí llegamos al gran problema: el acceso y las oposiciones. ¿Cómo reclutar a una ingeniera de 30 años con ilusión por el servicio público pero que debe estudiar 132 temas de derecho, gestión pública y tecnología para entrar en un dinosaurio con mitad de sueldo y del que no sabe cómo saldrá? Los temas de derecho, además, tampoco están pensados especialmente para nuestra época: “Un informático del Estado debe conocer en profundidad aspectos como el tratamiento ético de los datos o evitar sesgos en la aplicación de algoritmos. Cualquier funcionario debe conocer la Constitución y las leyes que nos regulan, pero lo otro es aún más importante y se le debería dar más peso en las oposiciones”, dice Óscar Corcho, catedrático de inteligencia artificial de la Universidad Politécnica de Madrid.

Entonces, ¿quién está dispuesto a meterse ahí? Hay dos posturas. Por un lado está la versión optimista de Luengo-Oroz, que incluso tiene en cuenta el menor salario. “Cuando abríamos posiciones en 2012 había 15 candidatos por plaza. Ahora tenemos candidaturas espontáneas y cientos de currículums cualificados por vacante. Gente que trabaja en las empresas tecnológicas mas importantes del mundo. Quieren tener un impacto real y hacer una sociedad mejor, más allá de optimizar los clics o negocios online. Estamos desaprovechando la oportunidad de canalizar ese talento”, dice. La ventaja de Luengo-Oroz es que su organización no requiere de oposiciones para contratar.

María de la Fuente es uno de los casos que describe Luengo-Oroz, que ha entrado en la administración tras siete años en Google gracias a un nombramiento político como directora general de Estadística en la Comunidad de Madrid. Por ahora, está contenta, incluso con los problemas de la pandemia. Pero por debajo no es tan fácil: “A la hora de contratar perfiles técnicos, la cantera es bastante limitada. Están muy solicitados en el mundo privado”, dice.

“Estuve implicado un tiempo en la estrategia nacional de IA. Ahí se planteó mucho una reclamación por parte de muchos entrevistados que pedían un programa de incorporación de expertos en tecnología para que fueran a la administración y pudieran volverse”, dice Bedia.

Sin carriles propios, la administración pública puede ser un lugar cruel para científicos poco avezados en intrigas humanas. EL PAÍS ha hablado con dos que no han querido aparecer públicamente después de haber salido rebotados del departamento donde estaban, a menudo por afinidades menores o sospechas infundadas.

A estas personas que con su doctorado a cuestas han accedido por caminos propios a la administración, luego “ven el ambiente y dicen que no quieren pelearse con esa pared y que se van a crear valor a otro sitio”, dice Bruno Sánchez Nuño, ahora en Microsoft y ex miembro del consejo asesor que formó el gobierno para la desescalada. Sánchez Nuño describe así el choque de culturas: “No puedes llegar y decirle al presidente: haz criptografía asimétrica y tira todo lo que tienes. No puedes porque, primero, no te va a entender; segundo, hay un montón de gente debajo de él que va a decir que ese es su trabajo y que no se puede hacer; y tercero, porque genuinamente habrá cosas que en realidad no se puedan hacer”, explica.

La futura estrategia de Inteligencia Artificial, que el Gobierno tiene previsto sacar después del verano tras aplazar su salida por la pandemia, ha generado un debate interno sobre cómo canalizar estos perfiles hacia la Administración. Una propuesta era diseminar personas con conocimientos de tecnología para identificar necesidades donde algo de software pudiera ayudar. Los mecanismos administrativos para eso no son fáciles, pero deberían poder imaginarse. No está claro si la versión final de la estrategia mantendrá alguna recomendación en este sentido.

6. ¿Y todo esto para qué sirve?

Los expertos consultados para la estrategia de IA habían encontrado espacio en “todos los Ministerios” para estos perfiles, según uno de ellos: “Procesamiento de lenguaje natural, machine learning, sistemas de apoyo a la decisión y sistemas dinámicos y simulaciones”. Traducido: ayudar a comprender mejor las necesidades de los ciudadanos para que los políticos tomen mejores decisiones. No elimina la política, pero afina su puntería. “En el sector público en España hay una clara oportunidad. Por ejemplo usando los datos del Servicio Público de Empleo Estatal para encontrar trabajo de manera eficiente o los datos de la sanidad publica para la pandemia”, dice Luengo-Oroz a modo de ejemplo.

La mejoría técnica es la finalidad principal, pero no la única. Una labor así obligaría a la administración a compartir más y mejor esos datos: no más pdf. También obligaría a recoger mejor la información. En la pandemia las responsabilidades se comparten desde el personal sanitario que recogía mal la información porque se la pedían mal o porque iban desbordados las autoridades autonómicas y centrales que no supieron aprovechar lo que llegaba, poco o mucho.

“Hay que hacer una labor de aprendizaje en la administración desde el punto de vista de datos. Al final no puedes decir: mándame todos los datos. Es muy importante tener una metodología, ser constante para tener una serie histórica”, dice De la Fuente. “Tiene que ser una cultura: debo usar los datos que se han generado a partir de los ciudadanos y deben ser devueltos de otra forma”, añade.

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