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La guerra de los agravios

Las comunidades usan las balanzas fiscales como arma para negociar su financiación

Los expertos consideran erróneo vincular ambos conceptos

Reunión del ministro Montoro con los consejeros de Hacienda.
Reunión del ministro Montoro con los consejeros de Hacienda.

Las comunidades han entrado ya de lleno en la negociación del modelo de financiación autonómica. Y esta vez acuden a la batalla con las balanzas fiscales como arma arrojadiza. Cada autonomía quiere usar ese documento como hoja de agravios con el objetivo de estar en el mejor lugar de la parrilla de salida para abordar el nuevo sistema. Al margen de los cálculos del Ministerio de Hacienda, cuya metodología será presentada hoy en el Instituto de Estudios Fiscales (IEF), varias comunidades han decidido elaborar sus propias balanzas. ¿Es esa la mejor estrategia para lograr una mejor financiación? Según varios expertos consultados, rotundamente no: el modelo de financiación solo explica una parte del saldo fiscal, que es la diferencia entre lo que aporta y recibe una comunidad a la Administración central del Estado.

El ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, Cristóbal Montoro, encendió a los barones de varias comunidades del PP al sugerir primero la supresión de las balanzas fiscales y anunciar luego un cambio metodológico. La Comunidad Valenciana, Madrid, Baleares, Murcia y Cantabria —entre otras— le exigieron que rectificara. A ellas se unió Cataluña, que reclamó los datos para calcular sus saldos. Uno de los encargados de la elaboración de las balanzas, el investigador del CSIC Ángel de la Fuente, aclaró pocos días más tarde que sí habría balanzas y que el nombre con el que se habían bautizado —cuentas públicas regionalizadas— respondía a que iban a destriparse los datos para conocer dónde están los problemas más graves. Solo lo hará, sin embargo, mediante uno de los métodos, el de carga-beneficio, y dejará de lado el del flujo monetario.

La escalada ha culminado esta semana en la publicación de las balanzas con el nuevo método por parte de la Comunidad de Madrid el miércoles, anticipándose en más de un mes al ministerio, y de un informe que constituye una suerte de cajón de sastre por parte de la Junta de Extremadura, que considera la deuda como ingresos, valora sus bosques en 14.000 millones de euros e incluso contempla la población de grullas. En todo caso, las comunidades han agitado el debate de la financiación con las balanzas fiscales. “Nunca había pasado que el fundamento de la discusión fuera el resultado de las balanzas fiscales”, explica Maite Vilalta, profesora de Hacienda Pública de la Universidad de Barcelona (UB). “El modelo debe examinarse en función si da los recursos necesarios para los servicios necesarios, por la autonomía financiera, el criterio de equidad, el respeto a la lealtad institucional...”, añade.

Por partes. Las balanzas fiscales y el modelo de financiación son conceptos diferentes. Las primeras son una herramienta que permite comparar los ingresos de la Administración central del Estado generados en una comunidad con los gastos que se efectúan dentro de ese mismo territorio. Cuando el saldo es positivo, hay superávit; cuando es negativo, hay déficit. El modelo de financiación, en cambio, lo constituyen los recursos que necesitan las comunidades autónomas para cubrir sus gastos, que en su mayoría corresponden a los servicios esenciales del Estado de bienestar.

Sobre la utilidad de las balanzas

SANTIAGO LAGOS

El cómputo de las balanzas fiscales tiene utilidad a la hora de responder a dos bloques de preguntas de naturaleza diferente. El primero tiene que ver con la aplicación de fronteras fiscales regionales. ¿Qué pasaría si todos los ingresos públicos que se generan en un determinado territorio se gastasen en él? ¿Cuántos de esos recursos salen de las fronteras regionales? Este tipo de cuestiones se suelen plantear en las regiones ricas. Y cuando esa riqueza relativa coincide con sentimientos nacionales intensos y extendidos, la cadena argumental concluye habitualmente en la noción de que la independencia sale fiscalmente a cuenta.

El segundo bloque de preguntas orilla la independencia y las tensiones centrífugas y se centra en responder a la pregunta de si existen agravios comparativos y discriminaciones; si los individuos de un determinado territorio reciben un trato diferente a los demás. En este caso, las balanzas fiscales serían un instrumento detector de agravios útil para los que adoptan un enfoque territorial integrador y les preocupa la justicia distributiva.

Puesto que las preguntas son diferentes, es lógico que las metodologías más adecuadas para responderlas sean diferentes. En el caso del primer bloque, la idea de la Generalitat de centrarse en los saldos totales y en el enfoque del flujo monetario (dónde se hace el gasto y no a quién beneficia) es la más apropiada. Si bien es cierto que si lo que se quiere es estimar el efecto fiscal de una potencial independencia hay que tener en cuenta cuestiones como los gastos adicionales que tendría una Cataluña independiente, el efecto sobre el comercio de Cataluña y, por tanto, su actividad económica y su recaudación fiscal, o la reacción de algunas grandes empresas con sede en Cataluña.

Por el contrario, si lo que nos interesa es dilucidar la existencia de agravios y maltratos, la nueva metodología que se va a proponer desde el Gobierno es mejor. Porque no se limita a dar un saldo global, algo que también hace, sino a descomponerlo para que veamos de dónde sale. Habrá una parte de los saldos lógica y justa (los más ricos pagan más impuestos) y otra sobre la que existan serias dudas. Será en esta parte en la que habrá que detenerse para corregir posibles injusticias.

Expuesto lo anterior, es comprensible que una Generalitat que aboga por la independencia reclame el cómputo actualizado de los saldos fiscales agregados según el enfoque del flujo monetario. Pero también lo es que un ministerio que está obligado a preocuparse del conjunto ponga el acento en detectar posibles agravios y corregirlos; y a dar por buena la parte de los saldos fiscales que simplemente refleja la lógica de la redistribución fiscal a una escala española.

La solución pasa por proporcionarle a la Generalitat todos los datos que precise, y por explicar a los ciudadanos de qué habla cada uno. Algo que va a resultar especialmente complejo si, finalmente, Extremadura se pone a hablar en paralelo de balanzas comerciales, energéticas, laborales, ecológicas, industriales y de todo lo que se ponga a tiro.

Santiago Lagos es catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Vigo.

Ambos conceptos son, pues, completamente distintos. ¿Tienen relación? Sí, aunque los expertos ahí discrepan de en qué medida. Para ver qué hay detrás de la balanza deben analizarse tanto los ingresos como los gastos. Ana Herrero, profesora de Economía Aplicada y Gestión Pública de la UNED, recuerda que una parte de los ingresos tienen un efecto redistributivo, en especial el IRPF y una parte de las transferencias. Por el de los gastos hay el dinero que se destina a pensiones, prestaciones y subsidios de desempleo, pero también está el modelo de financiación y las inversiones del Estado en infraestructuras. “Un saldo distinto de cero de las comunidades no es una anomalía del sistema, sino que nos está diciendo que este es redistributivo”, recuerda Herrero.

Los resultados preliminares del informe que Ángel de la Fuente, Ezequiel Uriel (Universidad de Valencia) y Ramón Barberán (Universidad de Zaragoza) han realizado para el Ministerio de Hacienda señalan que dos tercios de los saldos fiscales corresponden al efecto redistributivo de los gastos e ingresos. Sin embargo, el tercio restante sí se atribuye a gastos que podrían suponer graves “problemas de equidad”. Entre esos gastos están los relacionados con el modelo de financiación, que explicarían el 20% del saldo, aunque ahí están también los cupos del País Vasco y Navarra. Con el modelo de financiación anterior, las catedráticas de Hacienda Pública de la UB Núria Bosch y Marta Espasa, habían determinado que esa proporción era más elevada, de entre el 35% y el 40% para Cataluña, la Comunidad Valenciana y Madrid.

Javier Loscos, profesor de la Universidad Complutense y miembro de la comisión que calculó las balanzas en 2008, coincide en que el modelo de financiación no es el “elemento fundamental que determina los saldos fiscales”. De hecho, el déficit podría resolverse por una vía que no fuera el sistema de financiación. El Gobierno, por ejemplo, podría tratar de solventar el déficit fiscal de una comunidad construyendo tres aeropuertos de golpe. La comunidad tendría maravillosas conexiones y vería cómo se reduce su déficit, pero eso no mejoraría su modelo de financiación, es decir, los recursos de que dispone para sufragar la educación, la sanidad o los servicios sociales. Y esa es precisamente la batalla que quieren librar la Comunidad Valenciana, ahogada por la deuda, o Madrid, que necesita recursos para engrasar la máquina productiva.

La única vez que el Gobierno central publicó las balanzas fiscales de la Administración central del Estado con las comunidades autónomas fue en 2008 con datos de 2005. Las comunidades con más déficit fueron Baleares (entre el 7,47% y el 14,2% del PIB); Madrid (entre el 5,57% y el 9,13%), y Cataluña (entre el 6,55% y el 8,7%). Por el otro lado de la balanza estaban Extremadura (entre el 15,73% y el 17,78%), Asturias (entre el 11,08% y el 14,33%) y Galicia (el 7,19% y el 8,19%). País Vasco y Navarra, dos comunidades dinámicas, también registraron déficit, pero muy inferior al resto, de entre el 0,59% y el 1,35% del PIB en el caso del País Vasco y de entre el 2,01% y el 3,18% en el de Navarra.

Al margen del País Vasco y Navarra, los datos muestran que las comunidades más dinámicas son las que tienen más déficit, mientras que las que cuentan con menos recursos son las que registran superávit. “Los ricos han de aportar más, lo que se discute es cuánto”, matiza el profesor de Economía de la Universidad de Duke e investigador de Fedea, Juan Rubio-Ramírez. Para ello, suelen usarse varios criterios. Maite Vilalta señala que uno de ellos es recurrir a una región de un Estado con una renta per capita similar o bien hallar un criterio como el de aportar de acuerdo con la riqueza y recibir por población. “La ventaja de este patrón es que es sencillo y podría sentar unas bases para el diálogo entre quienes están preocupados por la solidaridad y quienes creen que también hay que cuidar a las regiones ricas para que puedan tirar del carro”, sostiene Loscos.

Durante los últimos seis años de apagón por parte del Ministerio de Hacienda, las balanzas se han seguido calculando en las universidades, y el Gobierno de la Generalitat también ha ofrecido los datos para Cataluña cada año. La tardanza del ministro Montoro en la publicación impacientó a varias comunidades ante un año crucial para su financiación. Al contrario de lo ha sido la norma durante toda la democracia, Cataluña ha decidido no tomar las riendas en el proceso de negociación de la financiación, por lo que tras obtener los datos para realizar sus cálculos decidió apartarse del foco. Eso sí, el consejero de Economía de la Generalitat, Andreu Mas-Colell, dejó claro que en su opinión “todas las comunidades están infrafinanciadas”.

La Comunidad de Madrid ha decidido finalmente realizar sus cálculos esta semana. Su presidente, Ignacio González, echaba más leña al fuego al señalar al País Vasco y Navarra —las dos comunidades de régimen común— y reclamarles una aportación de 3.200 millones de euros para que el sistema de financiación sea “más justo”. Solo un día después, Extremadura se descolgaba con un documento que pretendía recoger todos los agravios de la comunidad para presentarla como la más maltratada de todas las regiones.

El otro motivo de desconfianza era el cambio de metodología. Las balanzas fiscales pueden elaborarse por varios sistemas y, según los expertos consultados, ninguno es mejor que otro, sino que responden a preguntas distintas. Los saldos pueden calcularse mediante el método de carga-beneficio o del flujo monetario. El primero trata de medir el bienestar de los ciudadanos y para determinarlo imputaría, por ejemplo, el gasto en un cuartel de Melilla en todo el Estado, al considerar que su actividad beneficia a todo el territorio. El flujo de monetario tiene como objeto determinar los efectos de la actuación del Estado en el crecimiento. En este caso, ese cuartel de Melilla se imputaría solo en la ciudad autónoma, puesto que considera que genera una actividad comercial o de restauración a su alrededor.

Los expertos sí convienen que el ministerio debería haber publicado los resultados por los dos métodos, máxime cuando por primera vez se han colgado en la web del IEF todos los datos para realizar los cálculos y las balanzas contendrán multitud de resultados parciales que deberían permitir examinar en qué partidas se plantea cada problema. El ejemplo que ponen es la comisión de expertos constituida en 2005, cuando Pedro Solbes tenía la cartera de Economía y Hacienda. Esta llegó a un consenso científico y determinó que ambos métodos aportaban información relevante. “En 2008 se usaron ambas metodologías. El flujo monetario, que esta vez no se utilizará, requiere mucha menos cocina y permite ver el impacto económico de la Administración central en las comunidades. Es una lástima que no se haya continuado”, lamenta la catedrática Núria Bosch.

“La balanza fiscal objetiva no existe, así que deberían publicarse los resultados con los dos métodos, el de flujo del beneficio y flujo monetario y poner una horquilla”, reclama el profesor de Economía de la Universidad de Duke e investigador de Fedea, Juan Rubio-Ramírez. Eso no se hará en esta ocasión, aunque los académicos recuerdan que tras haber mostrado todas las tripas de las balanzas, Montoro no podrá evitar que se calculen los saldos con todos los métodos disponibles y que cada comunidad use el que le parezca.

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