Solidaridad solo en lo esencial

El melón de la financiación autonómica ya amarga y el Gobierno ni siquiera lo ha abierto. La creciente tensión por parte de las comunidades, acentuado por la crisis política en Cataluña, transforma el modelo en un mantel del que todos los territorios tiran para quedarse con la mayor porción del pastel. El sistema tiende hacia un modelo menos solidario y en el que las comunidades tendrán más responsabilidad efectiva sobre los impuestos, según la media docena de expertos consultados para elaborar esta información. “Es conveniente limitar la solidaridad, porque si no los incentivos se invierten y se preferiría un Gobierno pobre que obtenga más recursos. Pero nadie tiene una solución óptima”, argumenta Alain Cuenca, investigador de Funcas.

El actual modelo, acordado en 2009, incluía mecanismos que favorecían inicialmente a Cataluña y Madrid, y ya limitaban la solidaridad. Pero, en la práctica, no las ha beneficiado tanto como estaba previsto y, además, no contenta a ninguna comunidad. En lo único en lo que coinciden todos los territorios es en la necesidad de cambiarlo para obtener más recursos.

Mientras se recrudece el debate político —a la cuestión catalana se suma la presión de algunos barones del PP para que Rajoy acelere la reforma del sistema—, crece el número de los que apuntan que España debería copiar algunas características del sistema de financiación alemán. Este modelo federal que financia a los länder se rige por la ordinalidad [las regiones mantienen el mismo puesto en la clasificación de riqueza per cápita antes y después del reparto]; además, los principios básicos están regulados en su Constitución, lo que rebaja los decibelios de la bronca política y garantiza más estabilidad.

Eso es, precisamente, lo que quieren las comunidades más ricas (básicamente Cataluña y Madrid): limitar la solidaridad hasta garantizar los servicios esenciales y evitar que las comunidades más pobres tengan más dinero por persona que ellas tras el reparto del fondo común. Y eso es lo que asumen los expertos que ocurrirá tarde o temprano. Existen diferentes opiniones sobre qué modelo es más eficiente y equitativo, pero casi todos admiten que el sistema político español apunta a que las regiones ricas aportarán menos y a igualar en la media los recursos que reciben las comunidades para pagar las competencias cedidas.

Hace una semana, la Fundación Konrad Adenauer organizó en Altea (Alicante) un ciclo de conferencias con académicos y políticos alemanes y españoles sobre el Estado autonómico. Participaron representantes de casi todos los grupos políticos españoles. La conclusión fundamental es que el sistema de financiación español camina hacia la ordinalidad y que se debería avanzar en la corresponsabilidad fiscal de las autonomías. Aunque algunos académicos españoles como Ángel de la Fuente, investigador del CSIC, cuestionan el modelo alemán porque no siempre respeta la posición de riqueza de los länder, tienen muy limitada su autonomía fiscal y es muy complejo.

“La ordinalidad [el principio que evita que las comunidades más ricas, tras aportar al fondo común, bajen puestos en financiación per cápita] no implica menos solidaridad”, apunta De la Fuente, investigador en el Instituto de Análisis Económico (CSIC), que insiste en que “no hay que entender que se pierde solidaridad al llevar a Extremadura desde un índice de financiación de 110 hasta la media de 100 para poder hacer lo mismo con Valencia subiéndola de 93 a 100”. Y añade: “Lo que hay que hacer es igualarlas. No hay mayor solidaridad que asegurar que todas las comunidades puedan prestar servicios similares con el mismo esfuerzo fiscal”, añade este experto. “Desde el punto de vista de los principios, el de ordinalidad es irreprochable”, abunda Carlos Monasterio, catedrático de la Universidad de Oviedo. “Uno de los obstáculos para aplicarlo es el concierto económico del País Vasco y Navarra, que produce un beneficio de esas regiones sobre el resto”, añade.

En el fondo, el debate no es más que la vieja discusión económica sobre la redistribución de recursos escasos. ¿Hasta dónde se limita la solidaridad? “El problema es el grado, y eso es una decisión política. Hay que limitar la solidaridad, pero hasta dónde. La redistribución debe producir que las personas tengan acceso a los mismos servicios”, apunta Cuenca, de Funcas. “Las comunidades tienen que tener financiación para las competencias que se les han traspasado, no para aquellos gastos que decida como las televisiones autonómicas o el sector público empresarial...”, remarca Monasterio.

“El límite a la solidaridad debe ser lo que el Estado central defina como servicios públicos fundamentales”, señala Julio López Laborda, catedrático de la Universidad de Zaragoza. Una vez definidos —serían la sanidad, la educación y los servicios sociales—, se observa que representan cerca del 75% del gasto de las comunidades. Entonces, el Estado “no podría poner en marcha un sistema de nivelación inferior al 75%”. La nivelación es un concepto por el que se trata de igualar los desequilibrios en la distribución de renta entre los habitantes de un Estado. El sistema español tiene una nivelación plena a través de varios fondos (el de garantía, suficiencia, competitividad, convergencia y cooperación). El fondo de garantía nivela para que las autonomías tengan la misma financiación para atender los servicios básicos. El resto de fondos completan el sistema para pagar otros servicios públicos (justicia, ordenación del territorio, medio ambiente) y eliminar los desequilibrios de las regiones más pobres. Pero su funcionamiento es complejo, opaco y termina provocando distorsiones, según todos los expertos consultados. “Se está nivelando todo pero por la puerta de atrás”, admite López Laborda, quien concluye: “Vamos a un sistema menos solidario”.

La clave entonces sería definir unos servicios esenciales básicos y garantizar que todas las comunidades reciben los recursos necesarios para financiarlos. Pero, ¿cómo se establece el criterio de reparto? “Por la población ajustada”, coinciden De la Fuente y López Laborda. Así se tendría en cuenta el número de habitantes, el envejecimiento de la población, el número de escolares... Definir este parámetro es uno de los puntos de conflicto.

El Ministerio de Hacienda, que dirige Cristóbal Montoro, destina unos 90.000 millones de euros a las comunidades autónomas por el sistema de financiación, una cantidad que supone el 9% del producto interior bruto (PIB). Hasta ahora, cada cinco o seis años se abre un pulso entre los Gobiernos regionales y el Estado por los recursos del sistema y, sobre todo, la forma de repartirlo. La relación del Estado y las autonomías se asemeja a la de una familia numerosa que tiene que repartir una herencia. Todos los herederos claman por el reparto que más les beneficie.

El debate suele cerrarse de la manera más práctica: el Gobierno se rasca el bolsillo y pone más dinero para que las comunidades afronten las competencias cedidas. El último modelo, acordado en 2009, se cerró porque el Estado terminó poniendo 11.000 millones más para satisfacer las reclamaciones de todas las autonomías. Esa maniobra para contentar a todas crea un problema en el sistema: cada vez se necesita más dinero para contentar a todas y que ninguna salga perjudicada.

Pero esta vez el Ejecutivo de Mariano Rajoy no parece dispuesto a ceder más recursos. Los ingresos tributarios apenas se sostienen pese a las innumerables subidas de impuestos y los gastos del Estado no frenan su escalada [el sistema recauda 20.000 millones menos que en 2008 cuando se negociaba el anterior modelo]. Además, el Estado apenas tiene ingresos para satisfacer sus enormes gastos cíclicos —el gasto en pensiones, prestaciones por desempleo e intereses crece sin parar y ya supone cerca de 200.000 millones de euros, el 20% del PIB y la mitad de todos los recursos del sistema—. “El problema al que nos enfrentamos ahora es que estamos en recesión y sufrimos la caída de la recaudación. Es difícil que un nuevo modelo deje satisfecho a todas”, dice el catedrático Carlos Monasterio.

Aunque el Ejecutivo de Rajoy aplaza el debate al último trimestre de 2014, cuando ya esté definida la nueva reforma tributaria que le permita obtener recursos adicionales, lo cierto es que el debate se centrará en la forma de repartir esos recursos. Se regularán los impuestos medioambientales, sucesiones y donaciones y patrimonio.

Pero sin más recursos del Estado, el Gobierno deberá buscar soluciones para que el sistema genere más ingresos. “Hay que redefinir el mapa fiscal”, señalan una y otra vez desde el Ministerio de Hacienda. En este punto surge otro debate: ¿Habría que ceder más impuestos a las comunidades?

Las autonomías ya cuentan con un amplio grado de corresponsabilidad fiscal. Pueden regular el tramo autonómico del IRPF [aunque solo tocan el tipo marginal máximo]; además tienen la capacidad de gestión y normativa como el impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentado (ITPyAJD), sucesiones y donaciones, patrimonio, impuestos sobre el juego, matriculación e hidrocarburos. “Habría que obligarles a ejercer la autonomía fiscal que tienen. Aunque no es fácil porque primero el Gobierno central tiene que establecer una reputación de dureza y convencer a las regiones de que no les va a sacar las castañas del fuego. Si no, seguirán haciendo lo mismo que hasta ahora, gastar más de la cuenta y luego pedir más dinero a Madrid en vez de subir impuestos”.

Los expertos creen que habría que destacar la visibilidad fiscal de las autonomías. Todo el mundo sabe quién cobra el IBI, pero con los impuestos regionales no es así, dice Cuenca. Todos coinciden en que hay que aumentar la responsabilidad fiscal efectiva y no se oponen a que, por ejemplo, se establezca un tramo autonómico del IVA cuyo tipo se decida de forma colegiada. El debate político acentúa el sentido práctico del Gobierno. “No es un problema de gasto público. Es un problema de ingresos”, aducen fuentes gubernamentales. “La cuestión no es si el actual sistema es justo o no, sino que hay menos dinero a repartir”, añaden antes de zanjar: “Quizá tengamos un modelo mejor que no guste a nadie. Pero que sea más eficiente”.