La fina línea entre dependencia y autonomía de la Fiscalía General del Estado

La polvareda levantada por el paso inmediato de Dolores Delgado desde el Consejo de Ministros a la Fiscalía General del Estado coloca en primer plano una figura clave en el funcionamiento del Estado de derecho. El Ministerio Fiscal constituye una especie de híbrido, a caballo entre la administración política y la justicia. Esa aparente contradicción somete a quien ocupa el puesto a una tensión singular. El reto consiste en que, una vez elegido por el Gobierno, el fiscal se abstraiga de cualquier reivindicación partidista para garantizar las dos funciones principales que le encomienda la Constitución: defender el interés público y la independencia judicial.

Cándido Conde-Pumpido, fiscal general del Estado en la etapa de José Luis Rodríguez Zapatero, admite que la Fiscalía es “una institución compleja cuya naturaleza no es fácil de comprender”. Un fiscal destinado en la Fiscalía General que pide anonimato añade: “Existe cierta confusión y también cierta manipulación”. La Constitución integra a la Fiscalía en el Poder Judicial, pero le da autonomía orgánica y funcional, Es decir, tiene sus propios órganos, sin vínculos con el Consejo General del Poder Judicial.

Esa posición peculiar que le confirió la Constitución de 1978 resultó rupturista. “El modelo tradicional había sido de una clara dependencia y conexión con el Ejecutivo. ¿Supone la Constitución una desaparición total de esa fórmula? No porque el nombramiento lo hace el Rey, a propuesta del Ejecutivo y oído el Consejo General del Poder Judicial. Hay que ubicarlo; no es ni poder judicial ni ejecutivo”, explica Eduardo Torres-Dulce, fiscal general entre 2012 y 2014.

La interpretación que hacen los juristas de esta figura ya da pistas sobre posibles colisiones. Al hablar de los principios que la rigen, la sinopsis de la Constitución que hacen los letrados del Congreso y otros expertos define el principio de dependencia como “el más controvertido”. Porque en el ámbito interno subordina a todos los fiscales al fiscal general, “que podrá dar instrucciones a los inferiores”, pero a la vez “conecta con su subordinación respecto del poder ejecutivo”.

Torres-Dulce ofrece un resumen claro de cómo entender la figura. “El Gobierno asegura un perfil de fiscal y a partir de ahí es autónomo. Ese es el modelo y no creo que sea perverso”, razona. El esquema, recuerda Conde-Pumpido, se ideó para garantizar que el fiscal general tenga siempre legitimidad democrática. “El fiscal actúa autónomamente, pero si es un Gobierno conservador querrá hacer una política criminal conservadora y para eso elige a un fiscal conservador. Y si es un Gobierno progresista, exactamente igual. Pero una vez elegido, el fiscal actúa con autonomía”.

Hasta 2007, esa capacidad se podía ver algo mermada por la facultad que tenía el Gobierno para cesar al fiscal general en cualquier momento. “Era una forma de coartar tu actuación”, señala Conde-Pumpido, durante cuyo mandato se modificó el Estatuto del Ministerio Fiscal para eliminar esta posibilidad. El ex fiscal general recuerda que, tras su nombramiento, se reunió con anteriores fiscales generales. Entre ellos, con Leopoldo Torres (en el cargo entre 1990 y 1992), que le explicó que un viernes, tras haber discutido con el ministro de Justicia, se subió a un avión para ir a un acto a Málaga y al aterrizar se enteró de que el Consejo de Ministros le había destituido. Algo parecido le pasó a Juan Ortiz Úrculo, primer fiscal en el Gobierno de Aznar, al que destituyeron sin aviso. “Fui a hablar con Zapatero y le dije que yo así no seguía porque la autonomía quedaba muy limitada”, relata Conde-Pumpido. Así se fraguó la reforma de 2007, que establece que el Ejecutivo no puede destituir a esa figura y que solo puede ejercer cuatro años (pensando en la duración de una legislatura). “El fiscal no puede intentar ganarse el favor del Gobierno para seguir”, explica Conde-Pumpido.

Julián Sánchez Melgar, que ocupó el cargo entre diciembre de 2017 y junio de 2018, cree que “la estabilidad” de la Fiscalía ganó mucho con esta reforma. Aunque con el paso del tiempo percibe “algunas deficiencias” y aboga por “el ineludible acrecentamiento de la imparcialidad de la institución, que impida cosas como las que ahora se plantean”, en referencia a la reciente designación de Delgado. “Creo que debe valorarse la posibilidad de acuñar garantías de independencia, en el momento de su nombramiento”, sugiere.

Este ex fiscal general aboga también por modificar la regla actual de que ese cargo cesa con el Gobierno que ha propuesto su nombramiento. “Esta situación produce una indeseable vinculación política”, lamenta. Es lo que le ocurrió a él cuando su mandato terminó de forma abrupta tras seis meses debido a la moción de censura que acabó con el Gobierno de Rajoy. “Yo siempre decía que era independiente. Pero al cesar con el Gobierno que me nombró, se producía una indeseable vinculación política. En un acto público me lo espetaron, dudando de mi independencia. Yo respondí con la actuación de la Fiscalía en los casos de Púnica, Lezo, Canal, los ERE, Bárcenas... A continuación devolví la pregunta: ¿sigue pensando que no soy independiente? Mi interlocutor tuvo que guardar silencio”.

Para marcar las reglas de la relación entre el Gobierno y la Fiscalía, el Estatuto del Ministerio Fiscal señala, con una fórmula arcaica, que el Gobierno “podrá interesar del fiscal general del Estado que promueva ante los tribunales las actuaciones pertinentes en orden a la defensa del interés público”. ¿Significa eso que el Ejecutivo da órdenes a la Fiscalía? “No. El Gobierno nunca puede dar instrucciones concretas, solo orientaciones generales de política criminal”, señala Conde-Pumpido. Y esas orientaciones tienen que seguir un procedimiento: el ministro de Justicia o el presidente del Gobierno se dirigirán al fiscal general y este, tras oír a la Junta de Fiscales de Sala del Supremo, decidirá si atiende la petición.

Sin interferencias

Los tres ex fiscales generales consultados para este reportaje aseguran que nunca recibieron órdenes que excedieran este marco. Conde-Pumpido recuerda haber recibido dos indicaciones en sus siete años de mandato: una para perseguir la violencia de género y otra, para los incendios forestales. Algo similar relata Torres-Dulce. “En ningún momento hubo interferencias. Evidentemente llegan comentarios y críticas; es inevitable porque formamos parte de una institución en sí misma polémica”, admite.

No solo inquietan las posibles consignas políticas. El hecho de que el fiscal general pueda dar órdenes a todos sus subordinados para garantizar la unidad de actuación puede amenazar esa independencia judicial por la que vela la institución. La ley ha evolucionado para apuntalarla al máximo. El consejo fiscal y la junta de fiscales de sala, dos órganos que integran la Fiscalía, tienen la función de asesorar, aunque en caso de discrepancia prevalece la opinión “del superior jerárquico”. Para Torres-Dulce, esos mecanismos contribuyen a “que se pueda disentir de órdenes ilegales o arbitrarias”. Así, una decisión adoptada con el rechazo mayoritario de esos órganos pierde legitimidad.