Decreto-Ley, cuando el Gobierno esquiva al Parlamento

La precariedad parlamentaria —84 diputados de 350— con la que gobierna Pedro Sánchez tras la moción de censura del pasado 1 de junio, y la necesidad política de presentar frutos tangibles de su gestión, ha exacerbado un fenómeno que tiende a pasar desapercibido para la opinión pública, más atenta a los resultados de las políticas que a los matices procedimentales, pero que inquieta a no pocos juristas: la utilización masiva del Decreto-Ley. Este mecanismo excepcional por el que el Gobierno —y no el Parlamento— dictan una norma con rango de ley, de carácter provisional “en caso de extraordinaria y urgente necesidad” se ha vuelto cada vez más frecuente en las últimas legislaturas. “Se secuestra la deliberación del parlamento y se distorsiona el modelo de separación de poderes”, alerta Eduardo Vírgala, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco.

En estos casi tres meses de mandato de Pedro Sánchez, el Consejo de Ministros ha presentado ocho decretos-leyes, el último de ellos con el que, 43 años después de su muerte, se pretende exhumar al dictador Francisco Franco de su tumba en el Valle de los Caídos. Una cifra que palidece frente a los 30 registrados por el popular Mariano Rajoy en la primera parte de esta legislatura o los 73 –casi todos de contenido económico- que dictó entre 2011 y 2015, cuando dispuso de mayoría absoluta.

El socialista José Luis Rodríguez Zapatero aprobó 52 y 56 en sus dos presidencias, ambas sin mayoría absoluta. El récord de producción, por el momento, lo conserva José María Aznar, con 85 decretos en su primera legislatura, con mayoría simple, que se redujeron a la mitad (42) cuando dispuso, entre 2000 y 2004, de 183 diputados.

El Decreto-Ley, regulado en el artículo 86 de la Constitución, es una norma ágil y rápida, muy conveniente para hacer frente a situaciones sobrevenidas o imprevisibles, pero se crea al margen del debate y la posibilidad de enmiendas del Congreso. La labor de control de la Cámara se limita a la convalidación o –en casos rarísimos– la derogación de la norma en el plazo máximo de un mes a partir de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, cuando esta ya ha entrado en vigor con plenos efectos jurídicos. La Constitución establece una serie de materias que no pueden ser reguladas por Decreto-Ley: el ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, los derechos y libertades de los ciudadanos, el régimen de las Comunidades Autónomas o la ley electoral general.

Durante las primeras legislaturas de la democracia el recurso al decreto ley también fue muy frecuente por la necesidad de acoplar las leyes del franquismo con la realidad jurídica surgida de la Constitución. El Tribunal Constitucional, que en un principio adoptó una postura bastante permisiva y avaló cierto margen de discrecionalidad del Gobierno para decidir con juicio político el criterio de “extraordinaria y urgente necesidad” que justificaba el Decreto-Ley en detrimento del procedimiento legislativo ordinario, ha virado hacia una lectura algo más restrictiva, según los expertos.

A partir de 2007, el alto tribunal ha fijado algunos límites más claros: “El mero deseo o interés del Gobierno en la inmediata entrada en vigor de la norma no constituye una justificación de su extraordinaria y urgente necesidad” incluso “por muy legítimos que sean los objetivos que se tratan de alcanzar”, aclaraba el Constitucional en una sentencia de 2016.

Xabier Arbos, catedrático de Constitucional de la Universidad de Barcelona, constata que “ha habido cierto abuso por parte de todos los Gobiernos” en la aplicación del Decreto-Ley. Según este experto, el abuso en este mecanismo cuando se sustituye el procedimiento legislativo por la mera convalidación del Parlamento de normas emanadas del Gobierno se afecta a la calidad democrática. “La deliberación formalizada en el Parlamento, aunque sea de baja calidad, traslada razones a la ciudadanía y ese es un bien de la democracia que puede verse limitado si sorteamos los mecanismos de debate y enmienda del procedimiento legislativo”, señala.

Tanto Arbos como su colega vasco Vírgala aprecian, a falta de leer la exposición de motivos, que en el caso del Decreto Ley de la exhumación de Franco parece “difícil argumentar la urgente necesidad” que aconseje acudir a esa vía excepcional. Ambos catedráticos recuerdan que la Constitución permite, una vez convalidado el texto, “tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia”, que podría dar lugar a una ley que, tras su publicación en el BOE, sustituiría al decreto.