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Las autonomías no podrán firmar acuerdos internacionales vinculantes

La nueva ley de Acción Exterior fija los límites de la diplomacia autonómica

Margallo, durante su intervención en el Congreso.

Después de más de tres meses de consultas —durante los cuales se han recibido alegaciones de decenas de instituciones y organismos, incluidas las comunidades autónomas— el anteproyecto de Ley de Acción Exterior y del Servicio Exterior del Estado (LAESEE) recibió ayer luz verde de la Comisión de Subsecretarios y aterrizará mañana, salvo sorpresas, en la mesa del Consejo de Ministros.

El texto supone el primer intento de poner orden y dotar de coherencia a la actividad que desarrollan en el extranjero una multitud de entidades oficiales, desde los distintos ministerios a los Ayuntamientos, pasando por el Poder Judicial o las Cortes, para subordinarla a la política exterior que fije el Gobierno.

El punto más delicado del proyecto —en plena ofensiva de la Generalitat catalana por obtener respaldo internacional a su proyecto soberanista— es la fijación de los límites de la diplomacia autonómica. Si el borrador inicial ya dejaba claro que las actuaciones de las autonomías no podrán “comportar, en ningún caso, la asunción de la representación del Estado en el exterior, la celebración de tratados internacionales [...], la generación de obligaciones o responsabilidades internacionalmente exigibles al Estado”, ni tampoco “interferir con la política exterior que dirige el Gobierno”, el texto definitivo, al que ha tenido acceso EL PAÍS, cierra cualquier resquicio de duda.

Los altos cargos y parlamentarios autonómicos deberán avisar de sus viajes

Así, la ley aclara que comunidades autónomas y entes locales “podrán celebrar acuerdos administrativos en ejecución y concreción de un tratado internacional cuando así lo prevea el propio tratado, les atribuya potestad para ello y verse sobre materias de su competencia”. Además, “podrán celebrar acuerdos no normativos con los órganos análogos de otros sujetos de derecho internacional, no vinculantes jurídicamente para quienes los suscribe, sobre materias de su competencia”.

En otras palabras: las comunidades autónomas no podrán firmar acuerdos internacionales que obliguen al Estado y ni siquiera a ellas mismas, salvo que se trate de la mera ejecución de tratados firmados por el Gobierno; y en casos tasados. Lo que sí pueden es firmar los llamados MOU o acuerdos de intenciones, que no vinculan jurídicamente.

Para comprobar que los acuerdos negociados por las autonomías (casi 300 en la última década) no desbordan estos límites, Exteriores informará “con carácter previo” los acuerdos internacionales de todo tipo que vayan a firmar las comunidades.

Las comunidades autónomas también deberán comunicar a Exteriores “los viajes, visitas, intercambios y actuaciones con proyección exterior”, para que dicho departamento “pueda informar y, en su caso, emitir recomendaciones sobre la adecuación de la propuesta de actuación a las directrices, fines y objetivos de la política exterior”.

El Gobierno tendrá que dar argumentos si desaconseja una

iniciativa autonómica

El texto definitivo incluye, sin embargo, dos novedades: establece, por indicación del Consejo de Estado, que estas recomendaciones sean “motivadas”. Exteriores deberá, por tanto, explicar por qué, en su caso, desaconseja un viaje. Y concreta, además, quiénes son los representantes autonómicos que están obligados a informar de su actividad en el extranjero: presidentes, consejeros, altos cargos y miembros de las asambleas legislativas.

Se mantiene la regulación de las oficinas en el extranjero, las llamadas embajadas autonómicas: las comunidades autónomas deberán informar al Gobierno “con carácter previo a su apertura”, para que los departamentos de Exteriores, Hacienda —y, en su caso, Economía— emitan informe, pero no existirá posibilidad de veto. Exteriores invitará a las autonomías a instalar sus oficinas dentro de sus propias sedes diplomáticas, cuando así lo permita la disponibilidad de espacio y sin que ello suponga su integración en el servicio exterior del Estado.

Aunque el Consejo de Estado ha sido muy crítico con el anteproyecto de ley, el Gobierno considera que le ha dado la razón en uno de los puntos centrales al rechazar, en contra de lo que alegaban varias comunidades, que suponga una injerencia en el reparto de competencias previsto en la Constitución.

Basándose en la jurisprudencia del Constitucional, el Consejo de Estado recuerda que las autonomías no son sujetos de derecho internacional y que el Estado puede “establecer medidas que regulen y coordinen” sus actividades en el exterior. Pero también agrega que no todas las actividades en el extranjero son relaciones internacionales, cuya competencia corresponde en exclusiva al Gobierno. Por eso, el texto definitivo señala que las autonomías deberán sujetarse a los instrumentos de planificación de la Acción Exterior del Gobierno (la Estrategia de Acción Exterior y el Plan de Acción Exterior) solo cuando fijen directrices de política exterior o política internacional.

No son las autonomías las únicas que ven limitada su actividad en el extranjero. A petición del Gobierno vasco, las entidades locales deberán seguir las directrices de acción exterior que fije su comunidad autónoma.

Exteriores rechaza reabrir su pugna con Comercio

Aunque varios ministros lo intentaron, nadie había conseguido hasta ahora sacar adelante una ley que regulase la acción exterior del Estado en 35 años de democracia. Ahora bien, ¿hacía falta?

El Consejo de Estado parece opinar que no. En el dictamen aprobado por unanimidad de su Comisión Permanente el pasado 30 de mayo emite un “juicio favorable respecto de la oportunidad de la iniciativa”, pero a continuación advierte de que “una parte significativa del proyecto corresponde a materias cuya regulación” por una ley ordinaria “puede reputarse de innecesaria o, incluso, poco apropiada”, pues se trata de materias consagradas en la Constitución o en leyes orgánicas, por lo que propone prescindir de los artículos 4 y 6 al 10. Y tacha además de “innecesarios y, hasta cierto punto, perturbadores” los artículos que regulan los fines y objetivos de cada uno de los ámbitos de la acción exterior; es decir, del 15 al 32. De un plumazo, propone por tanto eliminar 24 de los 59 artículos de la ley. Y no son los únicos.

Exteriores sostiene, sin embargo, que es necesaria una ley, pues de ella debe colgar el futuro reglamento de la carrera diplomática, que modernice definitivamente el servicio exterior; y también sirvirá de paraguas para los dos órganos colegiados que deben marcar las directrices de la política exterior: el Consejo de Política Exterior y el Consejo Ejecutivo de Política Exterior. A ellos corresponderá —bajo la autoridad del presidente del Gobierno— dirimir los roces entre los ministerios con presencia en el extranjero.

Exteriores ha incorporado una quincena de sugerencias del Consejo de Estado, pero ha rechazado reabrir aquellos temas que fueron objeto de una ardua negociación en el seno del Gobierno. Por ejemplo, la fórmula según la cual todo el personal de la embajada —agregados, técnicos comerciales o diplomáticos— dependen jerárquicamente del embajador, pero órganica y funcionalmente lo hacen de su respectivo departamento. “La distinción entre dependencia jerárquica por un lado y funcional por otro no resulta coherente [...] pues son casi indisolubles”, subraya el Consejo de Estado. “Es posible”, admiten fuentes diplomáticas, “pero si se reabre ese melón no habrá ley. Al menos por otros 35 años”.