Las reglas fiscales y la Constitución

Una regla fiscal es un diseño de comportamiento de la política presupuestaria de un Estado a lo largo del tiempo. El contenido concreto de una regla fiscal puede ser muy diverso, pero la mayoría de ellas se centran en objetivos de déficit público y/o razones de deuda pública sobre PIB. Muchos estados, desde Suecia a Chile, pasando por Polonia o Alemania han introducido recientemente reglas fiscales. Otros países, como Italia, están considerando medidas similares.

Las reglas fiscales cumplen dos misiones. Una, ofrecen coherencia temporal a la política fiscal. Dos, aseguran la sostenibilidad presupuestaria en el largo plazo. Estas misiones permiten un crecimiento más equilibrado de la economía, refuerzan la credibilidad de un Estado y facilitan su acceso a los mercados de deuda. Dada la negativa experiencia de España con estos mercados y los problemas de déficit a los que nos enfrentamos, una regla fiscal puede contribuir, en el marco de un programa global de reformas, a afianzar la recuperación de nuestra economía, al crecimiento del empleo y a garantizar el estado del bienestar. Enmarcar esta regla en la Constitución demuestra el compromiso de España con la responsabilidad fiscal.

Las reglas fiscales cumplen dos misiones: ofrecen coherencia temporal a la política fiscal y aseguran la sostenibilidad presupuestaria en el largo plazo

La mayoría de las reglas fiscales, o al menos las que estamos debatiendo estos días, no son techos de gasto o recortes sociales. Las reglas fiscales buscan, simplemente, garantizar la compatibilidad de gastos e ingresos públicos a lo largo del tiempo.

Al mismo tiempo, una buena regla fiscal debe alcanzar un compromiso entre un objetivo en el largo plazo de sostenibilidad fiscal y la flexibilidad. El sistema fiscal español incorpora en su diseño “estabilizadores automáticos”. Cuando la economía crece deprisa, los ingresos crecen aún más y cuando la economía se contrae los ingresos caen también más aún sin ningún tipo de decisión política. Algo similar, pero con el signo opuesto, ocurre con los gastos: éstos crecen en las recesiones y caen en las expansiones. Los ejemplos más claros son los impuestos sobre las ganancias de capital o los beneficios, que responden de manera aguda al ciclo económico y las prestaciones por desempleo, que se disparan en las recesiones y se hunden en las expansiones. Durante la última recesión, el saldo presupuestario de las administraciones públicas pasó de un superávit del 1.9% del PIB en 2007 a un déficit del 11.1% en 2009. De estos 13 puntos de cambio, nueve puntos fueron causados por los estabilizadores automáticos y solo cuatro puntos por las decisiones discrecionales de política fiscal.

Si forzásemos, por ejemplo, a un déficit cero año a año, esto nos obligaría a subir impuestos o reducir el gasto en medio de una recesión

La palabra “estabilizador” viene de que, casi siempre, reducir los ingresos en una recesión y subirlos en una expansión estabiliza la economía (y al revés con los gastos: subirlos en una crisis y reducirlos en un boom aminora las fluctuaciones del PIB). La palabra “automático” viene de que el ciclo económico produce por sí solo este resultado.

Si forzásemos, por ejemplo, a un déficit cero año a año, esto nos obligaría a subir los impuestos o reducir el gasto en medio de una recesión, con lo que se agravaría la situación y generaría, a su vez, caídas adicionales de ingreso y subida de gasto, en una espiral negativa como la que se observa en Grecia.

Un Consejo de Política Fiscal, dirigido por un grupo de expertos independientes, estudiaría las condiciones de las cuentas públicas y el efecto del ciclo económico

Cualquier regla fiscal debe basarse, por consiguiente, no en el déficit corriente en un año en concreto, sino en una medida de superávit o déficit “estructural” que corrige por los estabilizadores automáticos y con un factor que corrija por la razón de deuda pública sobre PIB.

Un Consejo de Política Fiscal, dirigido por un grupo de expertos independientes, con un equipo y presupuesto propio estudiaría las condiciones de las cuentas públicas y el efecto del ciclo económico sobre las mismas. Países de nuestro entorno, como Suecia, Holanda, Bélgica, Dinamarca o Reino Unido han creado consejos fiscales independientes y profesionales que han funcionado muy bien. Nosotros podemos hacer lo mismo.

Finalmente, una regla fiscal es inútil si de su incumplimiento no se deriva ninguna consecuencia. Por ello, es importante establecer mecanismos automáticos, como recargos en los impuestos o reducciones de gastos, que respondan a las desviaciones del objetivo trazado.

En resumen, una regla fiscal bien diseñada puede ser un excelente instrumento para asegurar nuestra prosperidad. Pero los detalles de la misma importan, e importan mucho.

Jesús Fernández-Villaverde es profesor de Economía en la Universidad de Pennsylvania