La influencia de España en la futura agenda de financiación para el desarrollo

La propuesta que Pedro Sánchez lanzó en Naciones Unidas el pasado septiembre finalmente ha prosperado y España será el anfitrión de la IV Conferencia Internacional de Financiación para el Desarrollo, en 2025. Será una ocasión única para demostrar si el país tiene la capacidad de iniciativa y el liderazgo suficientes como para promover acuerdos de alcance global.

El balance de las conferencias previas es ambiguo. Para celebrar la primera hubo de vencerse las resistencias de algunos países que no veían con agrado que estos temas saliesen del marco más controlado de las instituciones de Bretton Woods —el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI)— en beneficio de Naciones Unidas. El objetivo parecía bien fundado: definir un marco de financiación para la recién aprobada Agenda del Milenio. La Conferencia finalmente se celebró en Monterrey (México) en marzo de 2002. Con anticipación, una comisión elaboró un valioso documento para orientar los debates. Entre sus aciertos estuvo adoptar un enfoque comprehensivo de las fuentes de financiación, evitando limitar la conferencia —como algunos pretendían— a la ayuda internacional.

La segunda conferencia, celebrada en Doha en 2008, tuvo un impacto mucho menor, al estar los países más preocupados por el impacto de la crisis emergente que por asumir nuevos compromisos. El panorama cambia en 2015, cuando se convoca en Adís Abeba la tercera conferencia con el objetivo de respaldar una nueva agenda mucho más ambiciosa que la precedente: la 2030 para el Desarrollo Sostenible. También en este caso hubo con anterioridad un documento técnico inspirador. La conferencia reafirmó el enfoque comprehensivo de la financiación del desarrollo y enfatizó la necesidad de implicar a los actores privados, explorando las posibilidades de las asociaciones público-privadas y de la financiación combinada (blending finance).

Ahora le toca a España incidir en los contenidos de esta nueva cita. El momento es importante: pasados dos tercios del camino previsto, estamos distantes de cumplir las metas de la Agenda 2030. Si se quiere corregir la trayectoria, habrá que recurrir a nuevos arreglos institucionales para movilizar más recursos y capacidades que hasta ahora. No es este un terreno apto para la improvisación. La experiencia revela que las posibilidades de éxito crecen cuando los acuerdos vienen precedidos de un estudio que demarque el camino y que señale las apuestas estratégicas por las que se reconocerá la cita en el futuro.

La banca multilateral de desarrollo constituye hoy un recurso institucional insuficientemente aprovechado

Sin proponerme esa tarea, debería ser un primer objetivo de la cita activar aquellos mecanismos de movilización de recursos que resultan hoy insuficientemente aprovechados. Es el caso, por ejemplo, de los derechos especiales de giro, una importante fuente de liquidez de la economía internacional, creada por el FMI a finales de 1960. A medida que la economía internacional progresa, es razonable que ese activo crezca a través de emisiones secuenciales (la última en 2021); y constituye una opción razonable que parte de esa financiación pueda emplearse en objetivos relacionados con la provisión de bienes públicos internacionales y la promoción del desarrollo sostenible. Lo cierto, sin embargo, es que apenas se ha hecho uso de esa posibilidad. La negativa de Estados Unidos hacía difícil avanzar en el pasado, pero hoy son muchos los que apuestan por hacer un mejor uso de esa fuente de financiación, en un mundo que requiere recursos para transitar hacia sociedades incluyentes y descarbonizadas.

También la banca multilateral de desarrollo constituye hoy un recurso institucional insuficientemente aprovechado. Su menguante peso en la financiación internacional es exponente de la progresiva disociación entre el funcionamiento de esas instituciones y lo que hoy demandan los países. A los bancos multilaterales se les percibe como instituciones mal dotadas, excesivamente burocratizadas, poco innovadoras y con limitada tolerancia al riesgo. No es extraño, por tanto, que los países busquen mecanismos alternativos de financiación, sea en los mercados privados de capital, sea entre nuevos proveedores (fondos institucionales o proveedores soberanos como China). No obstante, la banca multilateral es más necesaria que nunca, si bien para cumplir su función debería fortalecer su capitalización y revisar a fondo su mandato y modelo de negocio.

Además de poner en uso recursos parcialmente desaprovechados, la conferencia debería analizar cómo suturar las sangrías de recursos que padecen los países en desarrollo. La primera generada por un sistema tributario plagado de lagunas normativas y en el que no hay correspondencia entre los espacios de generación de ingresos y los de recaudación de tributos. Algún avance ha habido en materia de cooperación fiscal internacional, en el marco de la iniciativa BEPS sobre tributación de empresas multinacionales, propuesta por el G20 y la OCDE. No obstante, los países en desarrollo consideran —con razón— que esos avances son insuficientes, que la distribución de lo recaudado no es equilibrada y que la instancia de coordinación (la OCDE) no es representativa. Por este motivo, el pasado noviembre Naciones Unidas respaldó una iniciativa africana para asumir un papel más activo en la materia de cooperación fiscal, venciendo las resistencias de los países desarrollados. La Plataforma para una Cooperación Fiscal, en la que están Naciones Unidas, el FMI, el Banco Mundial y la OCDE, es el primer resultado de ese cambio.

Hay un desequilibrio entre los fondos para la mitigación, mucho mejor dotados, y los orientados a la adaptación al cambio climático o a la protección de la biodiversidad, pese a que estos últimos son cruciales para los países pobres

La ausencia de un mecanismo eficaz de tratamiento de las crisis de deuda soberana constituye otra de las carencias que propicia una indebida pérdida de recursos de los países en desarrollo (aunque no solo de ellos). El tema tiene relevancia, ya que como alerta el FMI, el número de países en situación de estrés financiero ha crecido en la última década. Probablemente, la situación no revista la gravedad que tuvo en los ochenta, pero, a cambio, se ha amplificado la complejidad de las situaciones de sobreendeudamiento. La deuda oficial ha perdido peso en favor de la de origen privado y nuevos actores (fondos institucionales y países como China) han emergido como importantes acreedores, haciendo que los mecanismos de concertación previos (como el Club de París) resulten poco operativos. Es necesario, pues, buscar nuevas respuestas institucionales que permitan una salida rápida, eficiente y justa a ese tipo de situaciones.

Por último, un tercer tipo de aportación de la conferencia sería clarificar el panorama y revisar los incentivos en ámbitos estratégicos cuya financiación está lejos de lo deseable: es el caso del capítulo ambiental. Por una parte, hay desequilibrio manifiesto entre los fondos para la mitigación, mucho mejor dotados, y los orientados a la adaptación al cambio climático o a la protección de la biodiversidad, pese a que estos últimos son cruciales para los países pobres. Por otra, el activismo de los donantes ha dado lugar a una frondosa arquitectura de fondos e iniciativas, con mandatos superpuestos: por razones de visibilidad, se ha preferido un nuevo fondo a mejorar la dotación de otro ya existente. Por último, es dudosa la adicionalidad de los recursos asignados: en muchas ocasiones se presentan como nuevos compromisos lo que no es sino una mera reubicación de partidas preexistentes.

Habrá muchos más temas posibles para el debate, pero avanzar en alguno de los aquí señalados ya justificaría la oportunidad de la conferencia; y a España le cabe un papel importante para incidir en esa agenda.

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