Un respeto a la última palabra de los pueblos indígenas

Treinta años después de su consagración en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el derecho a consulta previa de los pueblos indígenas ha ido perdiendo eficacia frente a las amenazas de las industrias extractivas sobre sus territorios. Salvador Millaleo, abogado mapuche consejero del INDH, la institución más importante de derechos humanos de Chile, señala que “existe un desfase entre esa consagración y la práctica: los poderes que formulan medidas que van a impactar en los pueblos indígenas han hecho todo lo posible —y esto se puede aplicar a toda América Latina— por reducir el impacto de la consulta. El Estado la reduce a su expresión mínima, ya que la convierte en un listado de control, un procedimiento burocrático tanto para aprobar proyectos de inversión como para sacar sus propios proyectos de ley. Uno puede ver una cierta oposición por la puerta trasera al derecho internacional, es decir, hay sectores de un país que no quieren mayores derechos indígenas; sin embargo, el país está vinculado con tratados internacionales que tiene que cumplir”.

En los últimos 20 años, varias constituciones latinoamericanas, al amparo de la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, han ido han desarrollado derechos que son mucho más fuertes y que no excluyen la consulta sino que la complementan, que son los derechos de autodeterminación y autonomía. Las constituciones de Bolivia, Ecuador, Perú, Nicaragua y México, está última a partir de la reforma del año 2001, producto de un nuevo acuerdo de San Andrés entre los zapatistas y el Gobierno de México, así como la constitución colombiana —en la que figuran los regímenes autonómicos de los territorios especiales— reconocen en grados diversos el derecho a la autonomía de los pueblos indígenas en sus territorios.

El Grupo de Trabajo Internacional para Asuntos Indígenas (IWGIA) apoya desde 2015 diferentes procesos de construcción de autonomías indígenas en América Latina. “Nuestro trabajo es apoyar la consolidación de las autonomías, promover el intercambio de experiencias entre gobiernos indígenas y posibilitar el diálogo con organismos internacionales de derechos humanos”, señala Alejandro Parellada, asesor para América Latina en IWGIA. “Y una de las facultades de las autonomías es que, con ellas, los indígenas pueden desarrollar mecanismos que regulen sus derechos en el ámbito interno así como su relación con el Estado y otros actores. Son los protocolos autónomos de consulta”.

Su denominación, contenido y alcance varía según los pueblos. Surgen a raíz de un conflicto con el Estado y actores privados que amenazan sus territorios o formas de vida y, en algunos casos, son reconocidos por los Estados como una guía aplicable a los procesos de consulta. En Brasil, por ejemplo, la justicia obligó al Estado a utilizar el protocolo del pueblo juruna para realizar una consulta sobre la exploración de oro por parte de la empresa canadiense Belo Sun. En Chile, el protocolo del pueblo yaghán se origina a partir del creciente impacto del turismo científico en su territorio.

Sin embargo, persiste una resistencia de los Estados a reconocer dichos protocolos y garantizar que coexistan con la normativa legal. “El nivel de conflictividad entre el protocolo y el derecho nacional depende en primer lugar del reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas. En el caso de Chile, donde no existe un reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas, los protocolos, si quieren tener eficacia, van a generar un conflicto normativo”, señala Millaleo, actualmente inmerso en la cuestión de la representatividad indígena en el proceso constituyente de su país. “En segundo lugar, si los protocolos inciden en cuestiones de sectores productivos muy importantes, donde las empresas en juego tienen mucho poder sobre el aparato estatal, es probable que se resistan a sujetarse a los protocolos y acudan al Estado”.

“De la misma manera en que, ante la inacción de los Estados, varios pueblos han establecido protocolos para la prevención de la covid-19 controlando el tránsito de personas en sus territorios, se pueden aplicar otros procedimientos autónomos de consulta previa ante proyectos de inversiones que les afecten”, afirma Parellada.

Según Salvador Millaleo, la eficacia del protocolo frente al extractivismo es indirecta. “Como las empresas están interesadas en generar procesos donde no haya conflictos que tienen un elevado coste social y jurídico, muchas de ellas prefieren entenderse con las comunidades cumpliendo estos protocolos porque ello les garantiza evitar esos conflictos más que la acción del Estado”.

“La tendencia en un futuro ―agrega Millaleo― va a ser que los Estados vayan reconociendo estos protocolos. No tanto porque estén convencidos de su justicia, sino porque cuando hay una fuerza social importante detrás de ellos se pueden transformar en métodos eficaces de resolución alternativa de conflictos. Si el Estado apoya a la empresa, perjudica a los pueblos indígenas y va a perder en legitimidad. Para evitar conflictos, el Estado va a preferir dar un mayor reconocimiento a los pueblos indígenas, en la medida en que estos tengan la voluntad de sacar adelante estos procesos”.

Nación wampis

En Perú, en la región Amazonas, solo se puede acceder al territorio de los wampis navegando por sus dos ríos principales, el Santiago y el Morona. La minería ilegal, la actividad petrolera en los lotes 116 y 64, los mega proyectos de hidroeléctricas en Manseriche, el quinto eje vial de la firma de la paz entre Perú y Ecuador y el oleoducto con permanentes derrames de crudo en Santiago de Morona son las principales amenazas a su territorio. Sin embargo, este pueblo nunca ha sido partícipe de procesos de consulta bajo la Ley N.º 29785 y su reglamento. La experiencia más cercana es su demanda contra el lote petrolero 116, que los asesores legales calificaron como “omisión de consulta”.

En 2015, más de cien comunidades se reunieron en la comunidad nativa Soledad para anunciar la formación del Gobierno territorial autónomo de la nación wampis.

“En el Perú, la nación wampis es un ejemplo de experiencia de elaboración de formatos de consulta desde la aplicación del principio de autodeterminación”, explica Frederica Barclay, antropóloga e integrante del Centro de Políticas Públicas y Derechos Humanos - Perú Equidad. “Esto se expresa en su Estatuto del Gobierno Territorial Autónomo de la Nación Wampis (GTANW), el cual deja en claro que, al proclamarse nación, exige que se la trate como un sujeto político con derechos. Además, define claramente su territorio como indivisible, lo cual anticipa y delimita las condiciones para que una consulta pueda ser válida”.

Según el Secretario Técnico del GTANW, Shapiom Noningo, “la propuesta de la nación wampis es para enseñarle al Estado a que piense de distinta manera”. Por ello, no sorprende que este grupo étnico plantee excluir del proceso de consulta y del uso de su protocolo a todo proyecto o plan que implique una afectación significativa del territorio. “Para nosotros no va la consulta previa si toca la naturaleza; porque si lo hace, afecta ineludiblemente a los derechos humanos y colectivos, es decir, a la propia vida humana”, afirma Noningo. En suma, la nación wampis entiende que nada que pueda afectar a la integridad y vida de su territorio puede ser sometido a consulta.

Territorio arhuaco

Según estableció la Corte Constitucional de Colombia en 2009, el pueblo arhuaco, uno de los cuatro pueblos indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta, al noroeste de Colombia, fue durante el conflicto armado víctima de “homicidios, masacres y violaciones de derechos humanos cometidos por actores armados ilegales y por la fuerza pública”. En la actualidad, se enfrenta a la amenaza derivada de la presencia del narcotráfico, de misioneros evangelizadores y de empresas mineras.

“La minería era uno de los objetivos claros del conflicto armado” afirma Leonor Zalabata, líder de pueblo arhuaco. “Hubo una militarización de nuestros territorios en la Sierra Nevada durante el conflicto armado y vinieron batallones de ingenieros militares. Ahora entendemos por qué están autorizados numerosos títulos mineros, licencias ambientales y hay seis bloques de hidrocarburos en ejecución”.

Ante la falta de respuesta del Estado y ante la inutilidad de su participación en cientos de escenarios institucionales y procesos de consulta previa que no han garantizado su autonomía, ni la protección de sus territorios, en 2017 se crea el protocolo del pueblo Arhuaco.

Está basado en lo que ellos consideran la “Ley de Origen”, Seyn Zare que establece “un ordenamiento preexistente a toda norma creada por el hombre”. De esta manera, se definen de antemano aquellos asuntos que, conforme a la Ley de Origen, no podrán obtener consentimiento y, por tanto, no tienen por qué ser consultados. “Es una posición arraigada en sus usos y costumbres, pero que también se enmarca perfectamente en el derecho internacional” afirma Alejandro Parellada, de IWGIA.

Aunque aún queda mucho camino por recorrer, ejemplos como estos brindan ejemplo para los Estados y, esperanza para otros pueblos de la región cuyo nivel de autogobierno deja mucho que desear. En palabras de Frederica Barclay: “Está por verse en qué medida el Estado es capaz de transformar un pedido de renovación de la relación entre pueblos indígenas y gobierno, en una oportunidad para concretar el pluralismo y la justicia”.

Rocío Westendorp es consultora en IWGIA (Grupo de Trabajo Internacional para Asuntos Indígenas).

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