Federalismo: un Congreso para tomar impulso

Los congresos socialistas han secuenciado periódicamente la evolución de la realidad de este país. El 41º congreso que acaba de celebrarse ha discurrido en unas circunstancias singulares: en el ámbito de lo político, ha cuajado ya un agitado modelo pluripartidista que no parece reversible y que, en cierto sentido, perfecciona la participación aunque dificulte la gobernabilidad; en el ámbito de lo territorial, se acaba de superar el mayor conflicto de la etapa democrática: después de un intento secesionista en Cataluña, que ha estado cerca de quebrar el Estado, la gestión del día después mediante un proceso negociador que ha incluido unas generosas medidas de gracia ha alumbrado un gozoso apaciguamiento… que ahora nos obliga a dar pasos hacia adelante en el proceso descentralizador y desconcentrador, en el punto de arranque de unas reformas que no serían posibles ni tendrían sentido si no avanzasen en un sentido claramente federal.

Nuestros constituyentes, forzados a lograr un prodigioso consenso entre diversos actores democráticos y un sector neofranquista cohesionado por el unitarismo irrevocable, no se atrevieron a introducir el concepto de federalismo, que aún tenía resonancias incómodas, e idearon un inefable Estado de las autonomías que tenía rasgos federales pero en el que faltaban algunos de los mecanismos más elementales del modelo. No tardamos en percatarnos de las ineficiencias de aquella fórmula y pronto se suscitó la idea de que había que caminar de un modo u otro hacia el federalismo real, un sistema refinado que volvería funcional la propuesta española. La idea persiste pero ha avanzado con exasperante lentitud.

Con todo, la pretensión de federalizar nuestro sistema de organización territorial no decayó y en 2013, durante el periodo en que el malogrado Pérez Rubalcaba ocupó la secretaría general del PSOE, el partido, en serias dificultades, acordó la Declaración de Granada, que resume escuetamente el meollo problemático del modelo territorial de nuestro país: “El Estado autonómico contiene desde su origen una evidente vocación federal; pero en su diseño y en su desarrollo han faltado piezas que forman parte esencial de los Estados federales que mejor funcionan”.

El pacto PSC-ERC del pasado julio que cerró el procés y que puso fin al conflicto catalán entronizó al socialista Salvador Illa como presidente de la Generalitat y consolidó el apaciguamiento y la normalización del Principado. Dicho acuerdo incluye el compromiso de una reforma profunda del sistema de financiación autonómica que, en palabras de la ponencia marco del 41º Congreso, “refuerce la equidad, la eficiencia y la solidaridad, al tiempo que garantice la corresponsabilidad de las comunidades autónomas y evite la competición desleal entre ellas”. Dicha ponencia marco establecía una serie de metas, una de las cuales es “una España cohesionada en la diversidad”, objetivo que requerirá, según se dice en el texto, “ahondar en el proceso de federalización del Estado. España es un caso de éxito en su proceso de descentralización. En muy poco tiempo, hemos pasado de ser un Estado fuertemente centralizado a ser considerado un país casi federal. Sin embargo, quedan pendientes de desarrollar herramientas federales de coordinación, armonización y participación territorial en las cuestiones estatales que mejoren el funcionamiento de nuestro modelo territorial, la cogobernanza y la prestación de servicios a los ciudadanos. Es necesario mejorar la claridad del reparto competencial, el papel del Senado como cámara de representación territorial, o institucionalizar las relaciones entre comunidades autónomas”.

Si el documento marco enunciaba certeramente la teoría, la ponencia finalmente aprobada ratifica la propuesta pero no avanza un solo paso en su materialización: los socialistas han acordado por unanimidad lograr un modelo de financiación “más justo y sostenible”, dentro de la hoja de ruta del PSOE hacia un Estado federal. Pero para aplacar los posibles sobresaltos se aclara: “Federar no es separar, federar es unir, creando un espacio de convivencia donde se garantice al mismo tiempo la unidad del Estado con respeto a la diversidad de los pueblos que lo integran, el autogobierno de las comunidades autónomas y la integración política del Estado”.

Resulta, sin embargo, que la federalización no puede reducirse a una mera declaración de voluntad. Requiere elaborar una estructura y unas normas que pongan en pie el edificio. De momento, en el texto aprobado se rehúye cualquier avance en este sentido y se declara que “dicho modelo [de financiación autonómica] será aprobado de manera multilateral en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera, sin perjuicio de la relación bilateral del Estado con cada comunidad autónoma en función de lo recogido en los diferentes estatutos”. No es difícil de ver que lo que tácitamente se pretende es un acuerdo “federal” que nuestra teórica “cámara de representación territorial” (el Senado) no es capaz de procesar porque la Carta Magna no la concibió para ello.

La falta de arrojo a la hora de avanzar en esta definición federal del Estado que tanto se proclama pero que tan escasa corporeidad adquiere se pone también de manifiesto en el rechazo al principio de ordinalidad, que Salvador Illa defiende para Cataluña y que parece una condición razonable para el ejercicio de la solidaridad interterritorial por parte de las comunidades donantes. Como es sabido, dicho principio, que rige en democracias federales avanzadas como la alemana y la canadiense, consiste en que ninguna comunidad, en el ranking de PIB per cápita autonómicos, caerá por debajo del puesto que ocuparía antes de la nivelación solidaria; este principio tiene ya entidad jurídica en nuestro ordenamiento puesto que está recogido expresamente en el artículo 206.5 del vigente Estatuto de Autonomía catalán: “El Estado garantizará que la aplicación de los mecanismos de nivelación no altere en ningún caso la posición de Cataluña en la ordenación de rentas per cápita entre las Comunidades Autónomas antes de la nivelación”. Ya en la Declaración de Granada se consagró explícitamente dicho mecanismo, invocando el federalismo alemán, cuya Constitución incluye el mandato de que “la contribución interterritorial no coloque en peor condición relativa a quien contribuye respecto de quien se beneficia”. Con anterioridad, el criterio de ordinalidad superó en España el contraste de constitucionalidad ya que no fue rechazado por el Tribunal Constitucional cuando revisó —y mutiló severamente— el proyecto estatutario catalán.

El pacto PSOE-ERC contiene algunos elementos más que lo caracterizan y ennoblecen: por ejemplo, la aportación de Cataluña a las finanzas del Estado incluye expresamente una contribución a la solidaridad interterritorial, con un objetivo claro de equidad, que no aparece en los conciertos económicos. Tal contribución procederá, lógicamente, siempre que el esfuerzo fiscal sea semejante. En otras palabras, si alguna comunidad pretende hacer dumping fiscal, dejará de beneficiarse de esos fondos de nivelación.

A la vista de lo anterior, puede afirmarse que el reconocimiento de la singularidad catalana —extensiva a las comunidades que se adhieran al modelo— que han pactado PSC y ERC no equivale a la fórmula del concierto (como alguno sostuvo maliciosamente) pero tampoco puede conseguirse sin que se produzca un verdadero salto federal: la estabilización definitiva del modelo autonómico español solo se logrará mediante una decidida y valiente reforma constitucional. Y es una lástima que el 41º Congreso no la haya planteado más enfáticamente, aunque sea preciso esperar a una coyuntura menos crispada que nos permita ensayar un consenso semejante al de 1978.

El eficaz modelo federal de Alemania habría de ser, en fin, la pauta del futuro modelo de financiación del Estado compuesto español. Una pauta que debería ser negociada de buena fe por los partidos estatales y periféricos españoles y que habría de colmar tanto las apetencias de intensidad e integración democráticas como de reconocimiento de la singularidad de los diversos territorios que, al amparo de la Constitución, destacan legítimamente sus caracteres diferenciales. Pero ese federalismo requiere graduales revisiones normativas evidentes, que en el extremo tendrían que plasmarse en una franca reforma de la Constitución que transforme el inconcreto y frágil Estado de las Autonomías en un verdadero Estado federal.