¿Impuestos extraordinarios?

Ante la inquietud que genera en ciertos sectores el anuncio del Gobierno de establecer un gravamen temporal a entidades de crédito y empresas energéticas, nos gustaría compartir ciertas reflexiones.

Desde los años noventa se creó un consenso que impide usar la política fiscal como instrumento de estabilización de la demanda. Este consenso llevó a eliminar mucha de la progresividad de los impuestos directos (el binomio IRPF más impuesto de Patrimonio y Sociedades) que era la forma en la que la política fiscal se hacía contingente: un aumento de la renta nominal acarreaba un aumento del tipo marginal y viceversa. Este consenso ha vuelto la política fiscal muy inflexible y con poca capacidad de respuesta ante contingencias inesperadas. Desde entonces, es la política monetaria, no la fiscal, la que suele hacer frente a las consecuencias indeseadas de los ciclos económicos. Lo hace mediante cambios en los tipos de interés de referencia o con distintas formas de expansión cuantitativa (quantitative easing, en la jerga) que se han usado desde la Gran Recesión y, especialmente, a combatir la pandemia. De hecho, al no subir los impuestos a las personas y a las empresas con más recursos, el gasto público antipandemia (de cuya necesidad y efectos benéficos no dudamos) se está financiado hoy con un impuesto regresivo: la inflación. Inflación que se combate ahora con subidas de tipos de interés que también son regresivas. Es decir, aunque la política monetaria se implementa con más rapidez, tiene enormes y muy desafortunadas consecuencias distributivas.

Pero ni la política monetaria ni la política fiscal están pensadas para hacer frente a una pandemia o a tiempos de guerra. Por eso, al suceder lo improbable, tenemos que hacer políticas extraordinarias. Por ello, en la pandemia articulamos unos mecanismos masivos de préstamos del Instituto de Crédito Oficial (ICO) y de expedientes de regulación temporal de empleo (ERTE) para salvar nuestras empresas. Nadie protestó por inseguridad jurídica entonces. Todo lo contrario. Lo que no habíamos discutido hasta la fecha es cómo pagar toda esa factura que, de momento, ha engordado el montante de la deuda pública para regocijo de demasiados tiburones financieros. Ahora, con un nivel de deuda pública que supera el PIB anual, hay que equilibrar el presupuesto. Nos toca pagar impuestos, y el Gobierno (también en Europa) debe diseñar y explicar muy bien a quién se grava y el alcance de esos impuestos. Tales gravámenes extraordinarios deberían decaer en cuanto acabe la urgencia.

Parece deseable gravar los llamados beneficios caídos del cielo (windfall profits) de las eléctricas. Estos se producen porque los derechos de emisión de CO₂ aumentan el precio de la electricidad. Puesto que las energías limpias no contaminan, las empresas que las producen tienen esos beneficios caídos del cielo a través de un precio eléctrico inflado por razón regulatoria. Es decir, el diseño de mercado de emisiones junto con el mercado marginalista hace que los precios de los derechos de emisión sean un impuesto sobre las energías fósiles que, implícitamente, están subvencionando a las energías limpias. Preguntarnos si esos windfall profits son excesivos es equivalente a preguntarnos si esa subvención es adecuada. Si es demasiado alta, en vez de animar a las empresas a que innoven, estamos premiando que se adocenen. Una parte de esos beneficios caídos del cielo se debe, además, al comportamiento especulativo de los mercados financieros. Por tanto, el mercado secundario de derechos de emisión debe vigilarse para cortar el contagio de turbulencias financieras a los precios energéticos.

El diseño marginalista ha hecho, además, que el gas estuviera marcando el precio de mercado. El alza del precio del gas no obedece a razones de escasez, sino de guerra y desorden financiero. La excepción ibérica, al limitar el precio del gas, ha servido para cambiar en parte esa dinámica perversa. Ese límite al precio es, también, una forma de gravar los márgenes de beneficio extraordinarios: la remuneración a las tecnologías inframarginales (nuclear, renovables e hidroeléctrica) respecto a sus costes estaba cerca de un 500% por encima de lo observado antes de la pandemia (de nuevo, la subvención no adecuada). Esto exigía una intervención, en la línea de lo que por fin se ha planteado por la Comisión Europea, con un año de retraso. Confiemos que los expertos diseñen a nivel europeo la intervención que mejor alinee los incentivos. Por su propia naturaleza, la rentabilidad de la inversión en estas tecnologías inframarginales se materializa mucho después de haber instalado la capacidad. Por eso hay que llevar cuidado si se decide gravar los beneficios (es decir, reducir la subvención): estamos afectando la rentabilidad que los nuevos inversores en renovables estiman para, efectivamente, llevar a cabo esas inversiones (que tanto necesitamos).

Por otro lado, tanto el alza de precios energéticos como la política del Banco Central Europeo (BCE) están aumentando los beneficios en aquellos sectores donde hay menos competencia. Este es el caso de los hidrocarburos y de la banca. El escenario de guerra ha favorecido el ejercicio de poder de mercado de las empresas de hidrocarburos, algo que va más allá de lo que hemos apuntado sobre las eléctricas. No se puede defender que el mercado determine la evolución de precios clave en un entorno de guerra (frente a controles de precios, que suelen ser ineficaces), y a la vez invalidar que los gobiernos, preferiblemente de manera coordinada a nivel europeo y consensuada con las grandes empresas, propongan medidas impositivas extraordinarias (algo que ya defendió hace tiempo Olivier Blanchard). En esta coyuntura algunos han propuesto expropiaciones y crear empresas públicas. Ese ruido es perjudicial para nuestra economía. Hace falta política económica fundamentada, experta y sujeta a evaluación y debate. Sabemos también que el BCE ofreció financiación barata (conocida como TLTRO III) a la banca a modo de rescate frente a la pandemia. Ahora, la subida de los tipos de referencia, cuyo objetivo es reducir la demanda de crédito, se convierte en una lluvia de millones para el sector, mientras que esa demanda no disminuya. Un impuesto extraordinario al sector, ciertamente, puede tener el efecto de encarecer el crédito. Para contrarrestar ese efecto, parte de la recaudación podría financiar una deducción fiscal a las familias cuya factura hipotecaria se esté encareciendo en demasía dado su nivel de renta (es decir, progresiva).

Una última cuestión controvertida es cuál debe ser la base imponible: beneficios, facturación o activos. La innovación financiera facilita la elusión fiscal. La tecnología actual de proceso de datos permite rastrear mucho mejor las rentas que se generan, aunque, todavía, de manera imperfecta. La riqueza o la facturación (variables que se observan mejor que la renta) pueden ser un indicador de rentas no observadas, pero que están sujetas a tributación, y adaptando el tipo de gravamen. Esto es exactamente lo que se propone para gravar las empresas digitales y por la razón aducida. Rasgarse las vestiduras con este asunto y hablar de confiscación, nos parece una simpleza. Por todo lo expuesto, creemos que se debe gravar esos beneficios extraordinarios, porque las empresas deben hacerse cargo de su parte en el sostenimiento de los bienes públicos y es bueno que lo hagan, y que puedan transmitir a la ciudadanía que así lo hacen. La máxima cooperación entre lo público y lo privado, más aún en sectores estratégicos, es imprescindible. Esta cooperación sería la mejor manera de navegar esta crisis y fortalecer todas nuestras instituciones.