Hacia un nuevo pacto UE-OTAN como base de la defensa europea

La espantada estadounidense de Afganistán del pasado mes de agosto cambió por completo el escenario en dos diferentes campos de batalla. En uno de ellos, tan sangriento como la guerra contra el terrorismo lanzada por Washington tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, los talibanes se hicieron con Kabul sin apenas resistencia. En el otro, en Bruselas, se abrió el camino para una tregua, tal vez definitiva, en el pulso incruento e institucional que la UE y la OTAN libran desde hace años por el liderazgo en la siempre postergada política de defensa europea. Fuentes comunitarias apuntan que, por primera vez en mucho tiempo, se vislumbra la posibilidad de un avance significativo en esa política. La vía para ello es forjar una nueva entente entre la UE y la OTAN, un marco relacional evolucionado que, diluyendo la retórica de autonomía estratégica del bloque europeo, permita avances sustanciales en la construcción coordinada de capacidades militares europeas.

Múltiples factores apuntan a un cambio de atmósfera que puede permitir superar las tradicionales reticencias al desarrollo de una política de defensa europea procedentes de Washington o de capitales del Este de la UE. Por un lado, la sensación de desamparo y vulnerabilidad que ha dejado en muchos países europeos la precipitada retirada de EE UU de Afganistán ha reforzado el convencimiento —que se venía gestando desde la era de Trump— de la necesidad de dar más cuerpo a la política europea de defensa. Esto, según apuntan fuentes diplomáticas, ha quedado patente en la cena de líderes en la cumbre de la UE celebrada en Eslovenia la semana pasada.

Por otra parte, la Administración de Washington emite señales cada vez más claras de haber comprendido que su tradicional política de limitarse a pedir más gasto a los socios europeos es ineficaz cuando este gasto se desperdicia en una fragmentación que impide construir capacidades sólidas. Solo una mayor coordinación política entre europeos que abarque desde la faceta industrial hasta la operativa logrará un salto cualitativo de eficacia. Las palabras del presidente Joe Biden en un comunicado emitido tras una conversación con Emmanuel Macron el pasado 22 de septiembre —”Estados Unidos reconoce la importancia de una defensa europea más fuerte y más capaz, que contribuya positivamente a la seguridad transatlántica y global y sea complementaria a la OTAN”— y la visita a París y Bruselas de su asesor de seguridad nacional, Jake Sullivan, parecen indicar un giro con respecto a posiciones del pasado, una mayor disposición a aceptar que los europeos estrechen la cooperación y aumenten la interoperabilidad de sus fuerzas armadas.

El nuevo acuerdo marco entre la UE y la OTAN, que intentará plasmarse en una declaración conjunta antes de junio de 2022 —cuando está previsto que se celebre una cumbre de la Alianza en Madrid—, aspira a sortear la resistencia de los aliados que temían que la “militarización” de la UE debilitase la Alianza Atlántica. La nueva estrategia busca dejar claro que no se trata de proyectos alternativos, sino de silos contiguos y complementarios construidos en torno a la OTAN. La fórmula permitiría superar la desconfianza de los países de Europa central y del Este (Polonia y los bálticos, sobre todo) que temen verse desprotegidos frente a Moscú.

El inesperado avance en la determinación europea se materializó, según las fuentes consultadas, en la cena que los líderes de la UE celebraron el pasado martes en Brdo, en Eslovenia. La cita estuvo rodeada de un hermetismo mayor aún que el que suele ser habitual en las reuniones formales del Consejo Europeo. A puerta cerrada y sin apenas testigos, los 27 líderes de la UE abordaron sin paños calientes la desvalida situación en que quedará el Viejo Continente si EE UU consuma el viraje de su política de defensa del Atlántico norte hacia el Pacífico, como viene haciendo desde la Administración de Barack Obama.

La retirada estadounidense de Afganistán, que evidenció a ojos del planeta la imposibilidad para los aliados europeos de mantener una eficaz presencia militar sin la cobertura tecnológica y logística del Pentágono, ha convencido a casi todas las capitales de la UE de la imperiosa necesidad de desarrollar un brazo armado continental específico, aunque tenga que ser en el marco de la OTAN. Y aunque el proceso se anuncia largo y muy complejo, por primera vez el deseo de avanzar no se limita a un puñado de socios, con Francia a la cabeza, sino que incluye también a Alemania —cabe notar que los manifiestos electorales de los principales partidos son, por lo general, favorables a pasos adelante en la defensa europea—, a muchos países del Este e, incluso, a los miembros de la UE que no pertenecen a la Alianza Atlántica.

“En Brdo hubo unanimidad en que se puede reforzar la capacidad de defensa europea por una vía complementaria con la OTAN”, apunta una fuente al tanto de los entresijos de la reunión. “No se trata de elegir entre la defensa de la UE o la de la OTAN, sino de tener ambas”, resumió al término del encuentro el presidente del Consejo Europeo, Charles Michel.

Las fuentes más pesimistas recuerdan que ya antes se habían hecho declaraciones similares y que la división entre atlantistas y europeístas en el seno del Consejo Europeo no se ha superado. Pero fuentes diplomáticas subrayan el hecho de que ya no son los ministros de Defensa o de Exteriores los que deliberan sobre el tema, sino que la cuestión se ha elevado a la más alta instancia de la UE. Y la intención de Michel es que los jefes de Estado y de Gobierno asuman el control del proceso al menos hasta que cuaje en la cumbre de la OTAN prevista para mediados de 2022 en Madrid.

En esta ocasión, además, la maquinaria se ha puesto en marcha con una intensidad notable. Sullivan, el asesor de seguridad nacional de Biden, desembarcó en Bruselas la semana pasada para reunirse con las instituciones europeas con el tema de la defensa del continente como uno de los principales temas de su agenda. “En la reunión se abordaron las conclusiones de Brdo”, señalan fuentes comunitarias en alusión a la futura entente UE-OTAN. La visita de Sullivan no se limitó a reuniones protocolarias al más alto nivel, como la que mantuvo con la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen. El enviado de la Administración de Joe Biden también bajó a la letra pequeña de lo que se perfila como una nueva relación transatlántica en materia militar. Sullivan se reunió con los jefes de gabinete de Michel y Von der Leyen en una clara señal de que el principio de acuerdo a nivel político empieza a trasladarse al terreno de la realidad.

Fuentes diplomáticas apuntan que, por primera vez, Washington está alejándose de su tradicional punto de vista según el cual el desarrollo de una capacidad europea de defensa es una amenaza para sus intereses en la industria de armamento. La Administración de Biden, según esas fuentes, ha llegado al convencimiento genuino de que sin unos aliados europeos fuertes y con disposición de combatir a su mismo nivel, la eficacia de la OTAN se resquebraja. Si bien no se vislumbra en el horizonte europeo un cambio de actitud política con respecto a misiones de combate, todos saben que una mejora real de las capacidades pasa forzosamente por una mayor coordinación de los programas militares. “Lo que hay que hacer es buscar formas y mancomunar capacidades”, dijo el Alto Representante de Política Exterior de la UE, Josep Borrell, en una entrevista publicada este lunes en este diario.

Los países miembros de la UE invierten, en conjunto, unos 230.000 millones de dólares (199.000 millones de euros) anuales en gasto militar, una cifra parecida a la de China y que cuadriplica el presupuesto ruso. Pero la fragmentación de los presupuestos, la duplicación de ciertas capacidades y la falta de otras, los problemas de interoperabilidad entre una plétora de sistemas diferentes, la escasísima experiencia de combate, entre otros factores, determinan que, en realidad, el músculo militar europeo tiene mucho menos vigor que lo que el gasto permitiría pensar.

Las operaciones en Libia, Sahel o Afganistán demuestran la incapacidad de los europeos —incluido su miembro más preparado, París— de sostener todos los aspectos de una ofensiva. El déficit incluye el reabastecimiento aéreo, capacidades de vigilancia e inteligencia, o de transporte rápido, entre otros elementos. Todo ello, junto con la notoria aversión al uso de la fuerza de casi todos los Estados miembros, convierte a la UE en un espacio geopolítico casi irrelevante en términos militares, con la excepción de Francia, sobre todo en virtud de su arsenal nuclear y su disposición a la acción.

Una fuente de la industria del sector señala que el déficit de capacidades europeo corre el riesgo de verse muy acentuado en el futuro en el marco de la actual vertiginosa revolución tecnológica. Es tan compleja, requiere tantos conocimientos y recursos, que incluso potencias medias tendrán enormes dificultades para no caer a una distancia abismal de las superpotencias. Por tanto, apunta la fuente, la lógica de estrechar la cooperación industrial intraeuropea es irrefutable, pero, subraya, esta se topa con resistencias por parte de quienes quieren preservar la posición de privilegio de pequeños campeones nacionales, a menudo alimentados sobre la base del proteccionismo y una mal entendida generosidad política. La consolidación industrial tendrá perdedores, lo que causa fricción. Pese a las dificultades, la fuente también detecta un claro cambio de la atmósfera política.

Nick Witney, investigador senior del ECFR (European Council on Foreign Relations) y exdirector de la Agencia Europea de Defensa, observa con cierto escepticismo los intentos de dar nuevo impulso a la cooperación europea en la materia. “No tengo claro que hayan cambiado los elementos de fondo que han frenado durante tanto tiempo avances significativos”, comenta en conversación telefónica. “Polonia y los Bálticos seguirán teniendo recelos; los americanos no renunciarán fácilmente a vender sus armas, igual que ciertos actores de las industrias nacionales; los altos mandos militares, cómodos en cooperar bajo la guía de la indiscutible superioridad de EE UU, pero mucho menos entre socios europeos, son otro factor de resistencia. De fondo, permanece la casi nula disposición al uso real de la fuerza. En conjunto, todo ello sigue representando un enorme obstáculo al avance”. Witney coincide en que, al margen de los obstáculos, la vía más realista para avanzar es formar un pilar europeo dentro de la OTAN.

Es ahí donde puede hallarse la cuadratura de un círculo fundamental para la UE, en una escena global marcada por el inexorable viraje de la atención de EE UU hacia el Pacífico, la astuta determinación de Moscú a explotar debilidades de los adversarios y la actitud crecientemente confrontacional de China.

Los analistas más escépticos consideran que la actitud más favorable de Biden a un fortalecimiento de la defensa europea es una mera concesión coyuntural y retórica a Francia para paliar el golpe asestado a la industria gala con el acuerdo AUKUS (por sus siglas en inglés), el pacto entre EE UU, Reino Unido y Australia para hacer frente a China en el Pacífico, y que ha entrañado el entierro de un gran contrato de ventas de submarinos franceses a Canberra en favor de una oferta estadounidense. A la vista de la complejidad de los asuntos y de la experiencia del pasado, nadie en Bruselas augura un camino fácil. La posibilidad de que el nuevo impulso se diluya o descarrile a medida que el susto afgano se aleje es muy real. Pero la premura por demostrar a las potencias hostiles que el Viejo Continente no está indefenso tiene el potencial para acelerar un proceso que, en principio, se había planteado como una meta lejana.

Los próximos hitos del camino ya están fijados. Borrell presentará en noviembre el primer borrador de la llamada Brújula estratégica de la UE, un documento que aspira a fijar la visión del club comunitario sobre la geoestrategia del siglo XXI. La versión definitiva se espera aprobar en 2022, cuando están previstas dos citas trascendentales: una cumbre sobre defensa impulsada por Macron y Von der Leyen y un Consejo Europeo en marzo que Michel espera centrar en la nueva dimensión militar del club europeo.

En paralelo, la UE y la OTAN negociarán la declaración conjunta sobre su nueva relación, documento que podría estar listo para el final del mandato del actual secretario general de la Alianza, Jens Stoltenberg, que dejará el cargo en septiembre de 2022. Se espera que todos los elementos confluyan en la cumbre de la OTAN en Madrid, donde se elegirá al relevo de Stoltenberg. La cita podría suponer el inicio de una nueva era en la defensa europea.

Aunque la OTAN haya ejercido tradicionalmente un papel coordinador entre los aliados, es evidente que solo una real determinación política ex ante puede producir una convergencia militar sustancial que marque una diferencia cualitativa. Varios proyectos en el seno de la UE han buscado dar impulso en ese camino. La PESCO —un proyecto de cooperación entre 25 de los 27 Estados miembros— ha intentado propiciar sinergias por la vía de desarrollar medio centenar de proyectos conjuntos. Está en marcha, pero de momento tiene bajo voltaje estratégico. CARD —revisión anual coordenada sobre Defensa— busca radiografiar el estado de las capacidades, promover una coordinación de planes nacionales, entre otras cosas. Mayor envergadura política y estratégica tiene el Fondo de Defensa Europeo, dotado con 8.000 millones para el septenio 2021-2027 y cuyo objetivo es promover una convergencia industrial en Defensa. Es a partir de esta reducida base que los partidarios de la defensa europea tendrán que construir un proyecto con un extraordinario potencial integrador, comparable a emprendimientos como el mercado común o la zona euro.

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