¿Qué es una declaración de emergencia? ¿Qué implica? ¿Puede impugnarse?

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Trump declara el estado de emergencia para construir el muro con México

Este viernes a las 10.50 (hora de Washington) el presidente Donald Trump ha declarado una emergencia nacional para conseguir fondos para financiar su muro en la frontera con México. La declaración desencadenará, con toda probabilidad, una batalla en los tribunales, de consecuencias tan inciertas como las que tendrá en la arena política. Lo que sigue es una explicación de qué significa, qué implica y qué puede suceder ahora:

¿Qué es una declaración de emergencia nacional?

Es una declaración del presidente de Estados Unidos que le concede unos poderes especiales y temporales para manejar una crisis que amenaza al país y exige una respuesta inmediata. En la mayoría de los casos obedece a necesidades de política internacional, aunque en ocasiones también se han utilizado para perseguir objetivos de política doméstica. La Constitución establece que ningún dinero del Tesoro podrá ser utilizado si no es con una ley del Congreso, y una declaración de emergencia nacional puede permitir al presidente esquivar esa máxima y, a través de diversas vías, disponer de algunos fondos sin pasar por el Congreso, por motivos de urgencia. Por eso el presidente, en virtud de una ley de 1976, debe declarar formalmente la emergencia nacional y explicar al Congreso cuántos fondos necesita para hacer frente a esa emergencia y de dónde pretende sacarlos.

¿Con qué frecuencia se utiliza?

Se han declarado 58 emergencias nacionales desde que, bajo la presidencia de Gerald Ford, entró en vigor la Ley de Emergencias Nacionales de 1976. Un total de 31 de ellas han sido renovadas cada año y siguen hoy en vigor. Hasta ahora, Donald Trump ha recurrido en tres ocasiones a una declaración de emergencia nacional: para poder imponer sanciones a abusadores de derechos humanos (diciembre de 2017), para castigar a agentes extranjeros que interfieran en elecciones estadounidenses (septiembre de 2018) y para castigar a miembros del Gobierno nicaragüense, en medio de las protestas violentas en el país (noviembre de 2018).

¿Por qué quiere el presidente utilizar ahora sus poderes de emergencia?

Trump pidió al Congreso que aprobara una partida presupuestaria adicional de 5.700 millones de dólares para construir un muro en la frontera con México, algo que lleva prometiendo desde su campaña de las presidenciales de 2016. Los demócratas se niegan a aprobar esa partida de gasto. La insistencia del presidente impidió sacar adelante los presupuestos y dejó partes enteras de la Administración sin financiación. Eso desencadenó un cierre parcial del Gobierno de 35 días, el más largo de la historia. El 25 de enero Trump cedió y aceptó reabrir la Administración durante tres semanas para continuar negociando. Este viernes vencía el plazo y el Congreso ha alcanzado un acuerdo que evitaría un nuevo cierre, pero contempla solo 1.350 millones de dólares para el vallado de 88 kilómetros de la frontera. Trump ha decidido firmar el acuerdo, pero a la vez declarar una emergencia para obtener fondos para su muro sin pasar por el Congreso.

¿Cómo le funcionará políticamente?

Políticamente, esto le permite a Trump cambiar la narrativa: que se hable de que el presidente ha declarado una emergencia nacional y no de que ha cedido o se ha rendido. Funcionará entre sus bases, ante las que volverá a aparecer como el líder que se salta las convenciones de los denostados políticos, que está dispuesto a todo por cumplir sus promesas. Según una encuesta de enero, el 66% de los estadounidenses piensa que no debería declarar una emergencia para construir el muro. Pero el 73% de los votantes republicanos piensa que sí.

¿Puede usar el presidente sus poderes de emergencia para construir el muro?

Es controvertido. Por lo general, se han utilizado para crisis que constituyen emergencias claras, pero en este caso la base factual es más que discutible. El presidente podría alegar que se ampara en dos leyes: una de 1986, que permite al secretario del Ejército, encargado de supervisar las funciones civiles de las Fuerzas Armadas, detener proyectos civiles durante una emergencia declarada y redirigir tropas y recursos a ayudar a construir “trabajos civiles autorizados, construcciones militares o proyectos de defensa civiles esenciales para la defensa nacional”; y otra de 1982, que permite al ministro de Defensa, en caso de emergencia, emprender proyectos de construcción militar utilizando fondos que el Congreso ha asignado para la construcción militar, pero que aún no han sido destinados a proyectos específicos.

¿Puede describirse la situación en la frontera como una emergencia nacional?

La Administración defiende que la situación en la frontera es de crisis total, en términos de seguridad y humanitarios. Lo cierto es que los números de personas detenidas al cruzar ilegalmente la frontera han disminuido drásticamente (de 1,6 millones en el año 2000 a 400.000 en 2018), pero ahora son sobre todo familias y no individuos solos los que cruzan. Combinado con las medidas restrictivas impuestas por el Gobierno, que entorpecen los procedimientos de asilo, eso ha causado una saturación de los servicios de acogida en la frontera. Para justificar la crisis, el presidente habla de un masivo flujo de criminales y drogas desde México, que relaciona con la epidemia de opiáceos que padece Estados Unidos. Ni los datos ni los expertos amparan dicha relación. También ha hablado Trump de terroristas que cruzan la frontera, algo sobre lo que el propio Departamento de Estado ha asegurado que no existe "evidencia creíble". Pero se podría defender que determinar qué es una emergencia corresponde enteramente al presidente.

¿Qué opinan los congresistas?

Los demócratas, de manera unánime, defienden que el presidente no tiene autoridad para hacerlo. "Lo primero, no es una emergencia lo que pasa en la frontera", dijo la líder de la Cámara de Representantes, Nancy Pelosi, que prometió dar la batalla en los tribunales inmediatamente. Algunos republicanos temen que esto siente un peligroso precedente para futuros presidentes demócratas: que puedan hacer una declaración de emergencia para disponer de fondos sin pasar por el Congreso, por ejemplo, para combatir el cambio climático.

¿Puede impugnarse una declaración de emergencia?

La declaración de emergencia nacional supone un quebranto de la noción de la separación de poderes, ya que la competencia de repartir el dinero recae en el poder legislativo. Eso es la base de lo que hace el Congreso, y el presidente no puede arrebatarle ese poder salvo en circunstancias muy extremas. Ese será el principio a debatir cuando vaya a la justicia, y con toda seguridad irá. De modo que es muy probable que la declaración quede enfangada en los tribunales, y llegue hasta el Tribunal Supremo. En el Supremo, Trump cuenta con mayoría conservadora, pero esta batalla, al afectar a algo tan básico como la separación de poderes, no la debería dar ni mucho menos por ganada.

¿Cómo se impugnaría?

Una vez declarada la emergencia, el Congreso puede desautorizar la acción del presidente. Las dos Cámaras pueden hacer una resolución conjunta para terminar la emergencia, alegando que el presidente actúa de manera irresponsable o que la crisis ha desaparecido. Pero el presidente, como con todas las leyes, podría después rubricarla o vetarla. Eso, salvo que la resolución hubiera sido aprobada por mayorías cualificadas (probablemente de dos tercios) en ambas Cámaras, algo complicado en las circunstancias actuales. Más factible sería enfrentarse a la declaración en los tribunales, cuestionando su base constitucional. No está claro si podría la propia Cámara de Representantes (de mayoría demócrata) presentar su propia demanda o solo apoyar la de un tercero. En cualquier caso, podrían demandar aquellos a los que la declaración de emergencia les afecta personalmente. Por ejemplo, los propietarios de los terrenos donde se planea construir el muro. En ciudades fronterizas como El Paso, que han sido utilizadas por el presidente para justificar la supuesta emergencia, se ha gestado un considerable movimiento de oposición al muro. Existen precedentes: la justicia bloqueó, por ejemplo, el intento de Truman de nacionalizar la industria del acero durante la guerra de Corea.