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El reto de poner de acuerdo a 15 comunidades en el rompecabezas de la financiación autonómica

Los académicos creen que el sistema tiene que simplificarse y mejorarse su equidad

Financiacion autonomica
Reunión del Consejo de Política Fiscal y Financiera celebrada el pasado marzo, con la presencia de todas las comunidades y el Ministerio de Hacienda.Juan Lázaro (EFE)

“Complejo” y “poco transparente” son dos adjetivos muy empleados para describir el sistema de financiación autonómico. Otro apellido frecuente es “caduco”, porque lleva desde 2014 a la espera de una reforma: el modelo actual fue aprobado en 2009 con el compromiso de revisarlo a los cinco años. Hoy nada ha variado, salvo los decibelios de las quejas regionales, que han ido in crescendo a la vez que se han formado bloques territoriales con posiciones, independientes del partido que gobierna, a primera vista irreconciliables. Todos los territorios exigen cambios, pero no se ponen de acuerdo entre ellas en un asunto que afecta a 15 comunidades de régimen común. Hay territorios que reclaman que la despoblación y el envejecimiento tengan más peso en el reparto de los recursos, otras que denuncian estar infrafinanciadas. Y luego está Cataluña, que se queja de recibir menos de lo que aporta y que, buscando el PSOE los votos de Junts y ERC, ha vuelto a encender el debate sobre la financiación tras las elecciones del 23-J.

Los académicos se inclinan por simplificar y mejorar la equidad del modelo vigente —que no afecta a Navarra y País Vasco, bajo el régimen foral—, más que hacer borrón y cuenta nueva. “El sistema tiene problemas gordos, pero no es para tirar entero”, defiende el director del centro de estudios Fedea, Ángel de la Fuente.

El sistema se nutre de lo que ingresan las comunidades por los tributos que comparten con el Estado (50% del IRPF, 50% del IVA y 58% de impuestos especiales), los que tienen cedidos totalmente (como sucesiones y donaciones) y aportaciones estatales. Pero este dinero no se reparte de manera homogénea: hay unos mecanismos de nivelación que reducen las disparidades entre autonomías ricas y pobres. El principal instrumento es el Fondo de Garantía, que asigna los recursos en función del criterio de población ajustada. Esta variable pondera la población real en función de aspectos demográficos y geográficos —envejecimiento, superficie, etcétera—. Después entran en acción otros fondos, que emplean criterios distintos, a veces contradictorios entre ellos, y que según los expertos acaban distorsionando el reparto.

De la Fuente destaca que uno de los grandes fallos es, justamente, un reparto “bastante desigual” dentro del régimen común y “muy desigual” si se incluye a las comunidades forales. Hay territorios infrafinanciados —Murcia, Comunidad Valenciana, Andalucía y Castilla-La Mancha— y otros que, pese ser los que más contribuyen —Madrid y Cataluña, por ser las más ricas—, al final acaban siendo superados en términos de financiación relativa por otras comunidades. Por ambos motivos”, zanja, “el reparto es muy mejorable”. El académico menciona una tercera disfunción: el sistema desincentiva la disciplina fiscal. “Para que un gestor público tenga incentivos correctos, además de gastar, tiene que asumir al menos parte del coste político del coste de recaudar los impuestos necesarios para financiar tal gasto. Si las comunidades gastan más y luego se les permite pasar la factura al centro, siempre tendrán la tentación de gastar más”. En su opinión, sería necesario un acuerdo entre los dos grandes partidos, PSOE y PP, para reformar el modelo.

José María Durán Cabré, profesor de Finanzas Públicas de la Universidad de Barcelona, también cree que uno de los elementos que no funciona es la nivelación. “Hay comunidades pobres que continúan teniendo menos que la media después de redistribuir los fondos del sistema y otras ricas que consiguen más dinero después del reparto”, critica, culpando a los fondos del sistema. “La clave”, dice, es tener un único fondo, “simple y transparente, y luego marcar un periodo de adaptación”. Esa nivelación, en su opinión, tendría que afectar a las comunidades forales. Señala asimismo que la reforma fiscal que también se ha quedado en el cajón debería ir de la mano del nuevo modelo de financiación. “No puedes hablar del impuesto de patrimonio si no tienes en cuenta a quien lo recauda”, afirma.

Guillem López-Casasnovas, catedrático de Economía de la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona, lanza otra propuesta: que el sistema se base en el gasto en función de la capacidad fiscal, con cierta nivelación para redistribuir recursos, que son más próximos a los sistemas forales. Incluso sugiere que se elabore un nuevo modelo en el que figuren ambas posibilidades, con características claras y transparentes, y que cada comunidad decida cuál prefiere, con ventanas de salida cada cinco años: “Hay unas que quieren más responsabilidad fiscal y otras que prefieren las que tenemos, pero el actual modelo está agotado”.

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Cuestión catalana

En 2014, cuando se hubiera tenido que revisar el sistema, la economía seguía en horas bajas y el Gobierno de Mariano Rajoy (PP) estaba más preocupado por sanear las cuentas que por abordar una reforma que traería dolores de cabeza. Mientras tanto, Cataluña había consagrado su giro independentista y la prioridad del Ejecutivo pasó a ser el procés. Cuando la situación catalana empezó a enfriarse, llegaron la pandemia y después la crisis energética.

Ahora, el PSOE y Sumar necesitan el apoyo de los diputados de ERC y Junts para formar Gobierno. Una de las peticiones de los independentistas en materia económica —un terreno de negociación menos espinoso que las reclamaciones de referéndum y amnistías— es acabar con el llamado déficit fiscal, la diferencia existente entre la recaudación generada en Cataluña y el gasto e inversión que se acaba realizando en el territorio. Tras estas reclamaciones, el Gobierno en funciones ha movido el debate hacia la reforma de la financiación, afirmando que es “urgente” y que abordará también el endeudamiento autonómico en un claro guiño a Cataluña, la comunidad que más deuda tiene con el Estado. Las demás comunidades y la oposición han salido en tromba pidiendo que la revisión del sistema se discuta entre todos.

“La reforma de la financiación autonómica o la condonación de la deuda son bazas dentro de la Constitución que se pueden utilizar en la negociación con los partidos catalanes. Pero ambos asuntos afectan a todos, requieren mucho trabajo de negociación y amplios consensos si queremos que prosperen. Veo inviable resolverlo en plazos de semanas”, afirma Santiago Lago, catedrático de la Universidad de Vigo. Comenta que la demora en la renovación del sistema “tiene que ver con la dificultad en la última década de llegar a acuerdos entre PSOE y PP”, y alerta de que “colmar las demandas de Cataluña en ambos planos puede hacer perder los apoyos de otros partidos y una parte de los apoyos dentro del propio partido. Por eso, avanzar en otros frentes, como el refuerzo de la inversión estatal en Cataluña o las cesiones de competencias, sería un camino más seguro”.

La Generalitat de Cataluña, por su parte, ha dejado claro que no quiere liderar ningún proceso de negociación multilateral. El presidente Pere Aragonès ya ha asegurado que solo admitirán discusiones entras ambas administraciones. En los últimos meses ha sido especialmente crítico con la falta de actualización del sistema de financiación y con el hecho de que mientras que el Estado ha aumentado desde 2012 un 88,7% sus recursos disponibles, las comunidades autónomas solo han mejorado esa cifra en un 40,5%.

Diego Martínez López, de la Universidad Pablo Olavide e investigador de Fedea, recuerda que las reformas de la financiación autonómica siempre han venido de la mano de Cataluña. “Siempre ha marcado el paso y ahora puede haber una ventana de oportunidad. Pero, si el PSOE llega a gobernar, se va a encontrar con 11 comunidades del PP. Y nunca ha habido una reforma del sistema de financiación autonómico con el Ejecutivo central de un color y las comunidades de otro”, alerta. Y añade: “En todas las reformas se ha tenido que poner más dinero sobre la mesa. Pero no es lo mismo decirle a los tuyos que firmes que a los demás. Esta reforma puede salir bastante cara si se entra en una espiral de peticiones desbocadas”.

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