Cogobernanza, año I

Como en la primera ola, los chats de camioneros vuelven a ser un hervidero. En marzo y abril, en el momento más crítico de la pandemia, se avisaban de los contadísimos oasis, en la inmensidad de unas carreteras prácticamente vacías, donde podían comer caliente o ir al baño. Medio año después, las necesidades más básicas están cubiertas. Ya no son un lujo asiático. Pero ha surgido un problema imprevisto: la diferente aplicación en cada comunidad autónoma del estado de alarma. Un paraguas legal a la carta que hoy cumple dos semanas. “Bienvenidos a la cogobernanza”, ironiza el señor García, dueño de una flotilla de tráilers especializada en el transporte de material de construcción que opera por el centro del país. “Las normas cambian de un día para otro, es más difícil que sacarse un máster de esos. No sabes a qué atenerte. Por si no tuviéramos ya suficiente”, porfía.

La diferente reacción de los territorios para combatir al virus, cada cual con sus cierres perimetrales y toques de queda, o sectores como la hostelería directamente cerrados cuando una semana antes rebosaban, es la comidilla generalizada. Mientras, las comunidades se adentran en una fase nueva e incierta. Tras más de 40 años de traspasos de competencias, en los que España se descentralizó en un modelo que muchos consideran federal salvo por el nombre, la coordinación ante la covid se ha convertido en el gran reto del Estado autonómico. Barones territoriales y ministros del pasado y del presente coinciden en que la falta de lealtad institucional de algunos presidentes autonómicos entorpece la lucha contra un enemigo microscópico que, en función de dónde se viva o trabaje, trastoca las previsiones de hasta el más organizado.

“No puedes llevar un estadillo al día, hoy te abren el confinamiento perimetral de tres municipios y mañana te cierran cuatro... Justo tenía que llevar un cargamento a Chinchón y anuncian que lo cierran. Ya no sabes ni qué papel llevar encima. Esto es un sindiós”, dispara Julio. Pese a tener un 40% menos de ingresos, haber reducido su plantilla de 51 a 35 trabajadores y sobrevivir con una decena de camiones varados, se considera afortunado.

Filosofía equivocada

“En la dinámica de construcción del Estado de las autonomías ha habido tal vez una sensación de que todo consistía en descentralizar. Pero como en todo Estado federal tiene que haber una capacidad de coordinación, de supervisión, de ordenación central. Yo creo que esa parte no ha funcionado con suficiente corrección”, reflexiona el jurista Tomás de la Quadra-Salcedo. “Esos son los mecanismos que hay que mejorar, porque hay como una especie de filosofía de que cualquier cosa que se coordine supone una limitación, una especie de ataque a las competencias. Pero, si algo desborda un territorio, ya no es competente para regularlo. Lo estamos viendo en la pandemia”.

De la Quadra-Salcedo sabe de lo que habla. Durante su etapa como ministro de Administración Territorial entre 1982 y 1985, en el primer Gobierno de Felipe González, se produjo el mayor trasvase de competencias a las autonomías. De los 2.000 traspasos realizados desde la restauración de la democracia, 1.179 se hicieron en los 14 años de mandato de González. Y de ellos más de 600 los ejecutó De la Quadra-Salcedo. “Fue un periodo de enorme intensidad, con algunas comunidades recién creadas. Las reuniones de las comisiones de traspasos eran constantes. Había siempre una intensa negociación, con la dificultad añadida de que los traspasos se tenían que hacer con criterios comunes para todas las autonomías. No podía haber agravios. Lograr esa sensibilidad común era la parte más trabajosa. Pero al final se conseguía”, relata.

Cataluña y País Vasco fueron las primeras regiones en recibir competencias. Un trato preferente que inició el Gobierno de Adolfo Suárez (UCD) en 1978. La educación les fue transferida a primeros de la década de los ochenta. Lo mismo sucedió con la sanidad. El modelo autonómico vigente, descontando los fueros, nació como un Estado asimétrico. Pero rápidamente otros territorios se pusieron a rebufo como Galicia, Andalucía y Comunidad Valenciana. Los problemas, entonces, eran muy distintos a los actuales.

“Por toda España se había esparcido el sentimiento autonómico. “Libertad, amnistía y estatuto de autonomía”, se coreaba en las manifestaciones de la Transición. El autogobierno no podía ser cuestión de unos cuantos y eso explica las movilizaciones masivas del 4 de diciembre de 1977 en Andalucía a favor de la autonomía. Fue un punto de inflexión, se hizo irreversible que todas las comunidades tenían que tener el mismo modelo, el mismo techo, las mismas capacidades de actuación”, expone José Rodríguez de la Borbolla. El presidente de la Junta entre 1984 y 1990 recuerda, fiel al verso, cómo “se iba haciendo camino al andar” y lo arduas que podían resultar las transferencias de competencias: “Jamás olvidaré el día que nos transfirieron la Alhambra, pero en general había que pelear por cada partida. Por ejemplo, tuvimos que poner un recurso al Constitucional para que Doñana, parque nacional, fuera gestionado por la comunidad”.

Ahora las dificultades son otras, como la funcionalidad de la conferencia de presidentes. “Los mecanismos de coordinación y de cooperación no se han desarrollado lo suficiente. Y luego está la falta de lealtad institucional, sobre todo por parte de territorios con partidos nacionalistas. Un problema que se da también de manera coyuntural en partidos nacionales que intentan sacar un rédito electoral”, observa.

Confrontación

El presidente de Galicia, Alberto Núñez Feijóo, subrayó en el II Foro La Toja que se celebró el mes pasado que el actual ambiente político de crispación y polarización “no lo han provocado las autonomías sino los partidos”. “Nos falla la permanente confrontación”, ahondó otro barón del PP, el andaluz Juan Manuel Moreno Bonilla.

Es lo mismo que opinan en privado otros barones contemporáneos del PSOE. “Hay quienes en vez de gobernar para todos los ciudadanos de su territorio lo hacen para una parte”, alerta un veterano. “Es obvio que hay una utilización política de la pandemia”, sentencia otro líder territorial con galones, que destaca por otra parte que Vox, es decir la extrema derecha, entró hace dos años en las instituciones. “Su efecto es evidente. También influye la importancia de los nacionalistas, creciente desde los noventa, para aprobar los Presupuestos”. A falta de Quim Torra, inhabilitado en septiembre como president de Cataluña por un delito de desobediencia, todas las miradas se concentran en Madrid. Su presidenta, Isabel Díaz Ayuso, apuesta personal de Pablo Casado, ha hecho del pulso con el Gobierno su tarjeta de presentación.

“Cuanto menos peso político tienes, más marioneta eres de tu partido, como se ha visto con Torra con el tipo de Bruselas”, interviene —en alusión al fugado Carles Puigdemont— Juan Carlos Rodríguez Ibarra, un histórico del PSOE y del Estado de las autonomías. “Y por lo tanto no estás siendo presidente autonómico como debieras... Como consecuencia de la pandemia mucha gente empieza a dudar del Estado autonómico porque no ven lealtad institucional ni responsabilidad en sus presidentes. ¡Resulta que lo que hacen es alinearse con sus partidos! En el PP el más libre es Feijóo porque tiene su propio peso político. No le ha puesto Casado”, prosigue el presidente de Extremadura de 1983 a 2007.

Ningún español ha presidido más tiempo una comunidad que Rodríguez Ibarra. Un total de 24 años en los que vivió el boom autonómico y las prioridades fueron cambiando. “Los principios fueron difíciles. Había gente que me escuchaba y decía ‘¡viva el gobernador!’. La aprobación del Estatuto de autonomía salió en la quinta página de los periódicos. Pero para nosotros la autonomía ha sido un milagro, sin ella... En dos generaciones es muy difícil reequilibrar las diferencias tan grandes que había, pero ha habido cierta igualación en la prestación de servicios, no tanto en la renta. Aunque seas el más rápido en dar la vuelta al circuito, si los demás han salido con 500 kilómetros de ventaja...”, repasa su mandato. Su primera gran batalla fue la paralización del proyecto de la central nuclear de Valdecaballeros. Pero no sintió que gobernaba la comunidad con facultades plenas hasta los traspasos de la educación en 1999 y la sanidad en 2001. “Los que ya tenían transferida la sanidad nos aconsejaban que no la cogiéramos, decían que costaba muchísimo, ¡pero nadie renunciaba a ella!”, se ríe.

Gabriel Elorriaga fue secretario de Estado de Administración Territorial entre 2000 y 2004. Otro periodo crucial en la historia de la España autonómica. “En términos cuantitativos, las grandes transferencias en dinero se hicieron en la época de José María Aznar. Con la de educación el presupuesto de las comunidades se dobla. Y volverá a duplicarse con la sanidad”, dice. Sería la culminación de los pactos autonómicos de 1992. “Es un poco el origen del modelo actual. Son unos pactos que reclaman la homogeneización del modelo expresamente. Se pidió igualar el techo competencial para todas las comunidades. Y se consiguió, salvo hechos diferenciales [en las comunidades históricas], con la educación y la sanidad”, incide Elorriaga.

Para el dirigente del PP, el Estado autonómico es un modelo “tan intensamente descentralizado como el que más”. Pero, a diferencia de lo que ocurre en Alemania, el Senado “no cumple” con las funciones que debería tener. La Cámara alta, apunta Rodríguez Ibarra, se creó en 1977, antes de que se aprobara la Constitución. “Hay que darle su verdadero valor, fijémonos en el modelo alemán: es una Cámara territorial donde están representados los länder y discuten las leyes”. Moreno Bonilla tampoco tiene una buena opinión del Senado. “O lo reformamos o lo cerramos”, ha llegado a decir.

“Los órganos existen pero son muy poco operativos”, apostilla Miguel Ángel Revilla. El presidente de Cantabria, del PRC, es el presidente autonómico que más tiempo lleva en ejercicio. Debutó en 2003. Aparte de revisar la función del Senado, insiste en que el gran problema es la ley de financiación autonómica. Pendiente de actualizar desde 2004, buena parte de los políticos consultados remarcan que tendría que estar recogida en la Constitución. Igual que en Alemania. “Urge una ley de financiación, necesitamos claridad, saber cuánto vamos a percibir. Evitaría todo el chalaneo, el Congreso se convirtió en un mercado persa a cambio de votos”, sentencia Revilla.

“Lo que falla son ciertos mecanismos de control y una lealtad institucional que depende del funcionamiento de los partidos. No del entramado estructural que tenemos. Si los partidos no miran por el interés general, a la estructura territorial le pasa factura”, comparte el socialista Joan Lerma, presidente de la Comunidad Valenciana de 1982 a 1995 y último ministro de Administraciones Públicas de Felipe González. Ahora es senador. En el pleno del martes Geroa Bai reclamó la competencia de tráfico para Navarra. Un ejemplo más de un Estado autonómico en permanente construcción. Y en discusión.

821.693 funcionarios transferidos desde 1979

El personal traspasado entre 1979 y 2019 por la Administración central a las comunidades autónomas asciende a 821.693 funcionarios, según los datos del Ministerio de Política Territorial y Función Pública.

La legislatura con más personal transferido fue la del primer Gobierno de Felipe González (1982-1986). En ese mandato 217.272 empleados públicos dejaron de estar en nómina de los ministerios y depender de los territorios. UCD traspasó entre 1979 y finales de 1982 a 144.090 trabajadores de los servicios centrales.

Los otros grandes trasvases de funcionarios se produjeron durante la presidencia de José María Aznar (1996-2004). En la primera de sus dos legislaturas lo hicieron 192.271 personas. Se debe sobre todo a la transferencia en 1999 de la enseñanza no universitaria a las comunidades que aún no la gestionaban: Asturias, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extremadura, Madrid y Murcia.

El tercer mayor movimiento de trabajadores públicos se produjo en la última legislatura de Aznar: 150.158 empleados. En esta ocasión lo propició el traspaso en 2001 de la sanidad a las 10 comunidades autónomas que aún no tenían esta competencia: Aragón, Asturias, Baleares, Cantabria, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extremadura, La Rioja, Madrid y Murcia.

El volumen presupuestario que ha acompañado a las transferencias de competencias es colosal: 25.192.627.710,84 euros. Dos tercios se produjeron durante la presidencia de Aznar: la explicación está de nuevo en el traspaso de las competencias de educación y sanidad a los territorios que aún no las habían obtenido.

La otra inyección más relevante para el presupuesto de los territorios coincidió con la puesta en marcha del Estado autonómico: 1.792.459.775,74 euros entre 1979 y 1982; y 1.930.783.923,58 euros desde ese año hasta 1986.