Los costes de la política de Trump hacia Irán

Con el anuncio del presidente Donald Trump de que Estados Unidos volverá a imponer sanciones a Irán, la breve y extraña vida del acuerdo de 2015 sobre el programa nuclear iraní, conocido formalmente como Plan de Acción Integral Conjunto (PAIC), ha entrado en una nueva y peligrosa fase.

Trump cree que al retirarse del PAIC puede presionar a Irán para que acepte un nuevo pacto más amplio, que además del programa nuclear incluya los ensayos de misiles balísticos, la actitud provocativa de Irán en la región y las violaciones de derechos humanos. Esta visión fue confirmada por el secretario de Estado estadounidense, Mike Pompeo, una semana después de que Trump anunciara su retirada del plan. Pero, como los socios y aliados de Estados Unidos han advertido, es una jugada sumamente arriesgada que contradice la lógica subyacente al acuerdo.

En principio, la decisión de retirarse del PAIC —a pesar de que Irán ha cumplido todas sus obligaciones conforme al acuerdo— dificulta la búsqueda de una solución al programa nuclear iraní, en particular porque fortalece la postura de los sectores más intransigentes. En general, la retirada amenaza con privar al mundo de un instrumento innovador en materia de gobernanza global y diplomacia multilateral, cuando más se necesita.

Trump afirma que el PAIC fue un fracaso desde el inicio, porque solo aborda el programa nuclear, dejando de lado muchas otras cuestiones. Incluso lo denominó “una de las peores y más unilaterales negociaciones” de la historia de Estados Unidos.

Involuntariamente, los partidarios del PAIC también han contribuido a esta interpretación. Por citar un ejemplo, el presidente francés, Emmanuel Macron, propuso respaldar el acuerdo con pactos complementarios referidos a otras áreas. Al aceptar la premisa de que se trata de un acuerdo incompleto, tanto sus partidarios como sus detractores lo han abocado al fracaso.

La verdad es que el PAIC nunca fue pensado como una única “transacción” —un acuerdo—, sino como el primer paso de un largo proceso de negociación. La palabra “integral” en su nombre oficial, hace referencia al levantamiento de las sanciones aplicadas al programa nuclear y a las medidas de verificación que garantizan su cumplimiento. Interpretarlo como la solución a los desacuerdos existentes entre la comunidad internacional e Irán es un error.

La retirada amenaza con privar al mundo de un instrumento innovador en materia de gobernanza global y diplomacia multilateral, cuando más se necesita

Con el objetivo de establecer las condiciones para avanzar en otras áreas, el PAIC pretendía sacar de la mesa de negociación una cuestión particularmente complicada y urgente: la creciente capacidad de enriquecimiento nuclear de Irán. Si todas las cuestiones se hubieran negociado de una sola vez, nada indica que hubiera sido posible llegar a un acuerdo, y mucho menos en un tiempo razonable. Al fin y al cabo, los intentos previos de negociar con Irán (en particular durante el gobierno del presidente Bill Clinton) fracasaron precisamente porque intentaban abarcar demasiado, y demasiados actores estaban interesados en impedir un acuerdo.

El PAIC no solo era un precedente para ulteriores acuerdos, sino que de hecho, los exigía. Las conocidas sunset clauses, que estipulan la fecha de caducidad de algunas de las restricciones al programa nuclear iraní, y de las que Trump y otros opositores tanto se han burlado, eran fundamentales porque requerían más negociaciones.

El levantamiento de las sanciones conforme al PAIC permitiría negociar en un contexto de mejora de la economía, que convencería a la población iraní de los beneficios tangibles de un planteamiento moderado y de cooperación. Eso alentaría al gobierno iraní a alcanzar acuerdos en otros temas controvertidos, precisamente el efecto opuesto al que producirá la retirada unilateral de Trump del PAIC.

En síntesis, el PAIC era la piedra angular de una solución de mayor alcance. Tal vez no debería sorprendernos que Trump se haya propuesto acabar con él: es bien sabido que la conciencia sistémica no es una característica del “maestro de la negociación”, cuya visión del mundo puede resumirse en tres palabras: quid pro quo. Pero que estemos concienciados de su concepción transaccional del mundo no la hace menos nociva.

La filosofía de Trump presenta riesgos particularmente graves en el entorno actual de cambio constante. Por un lado, el poder se ha desplazado y se ha dispersado, y la mala gestión —e interpretación— de la globalización ha motivado un aumento de la incertidumbre. Por otro lado, ningún país puede enfrentarse por sí solo a los grandes desafíos que asolan al mundo (desde el terrorismo transnacional hasta el cambio climático) sino que requieren soluciones basadas en la cooperación.

Ya se ha puesto de manifiesto que no podemos seguir confiando en las estructuras verticales dominadas por Occidente que han apuntalado el orden mundial cimentado en reglas durante los últimos setenta años. Aunque no debemos prescindir de esas estructuras, y mucho menos del orden construido sobre el principio de legalidad, necesitamos desarrollar nuevos instrumentos complementarios que promuevan la cohesión y creen las condiciones para una cooperación eficaz.

Y esta panoplia debe incluir mecanismos ad hoc, flexibles, sobre cuestiones concretas, complementarios de los acuerdos tradicionales más amplios y vinculantes: se concentrarán en áreas relativamente estrechas, buscando crear condiciones para avances posteriores. En esta línea, serán discretos componentes de un proceso más amplio. Llamémoslo gobernanza a lo Marshall McLuhan: el medio, o instrumento, es el mensaje.

El Acuerdo de París sobre cambio climático de 2015, del que Trump retiró a Estados Unidos el año pasado, es un buen ejemplo de lo anterior. Nadie cree que los modestos compromisos que los países firmantes adquirieron voluntariamente vayan a frenar el aumento de la temperatura global por debajo” de 2° Celsius (3,6° Fahrenheit) respecto a los niveles preindustriales. Pero aun así el acuerdo es valioso: llama a actuar mientras sirve de plataforma para futuros compromisos.

Con el PAIC se pretendía alcanzar un efecto similar y facilitar, de hecho exigir, esfuerzos para resolver los innumerables desacuerdos entre Irán y el resto de la comunidad internacional. Estados Unidos era una parte esencial del proceso. La total incapacidad de Trump para comprender esta estrategia innovadora es una mala noticia para Irán, para el mundo y para el futuro de la gobernanza global.

Ana Palacio, exministra de Asuntos Exteriores de España y ex vicepresidenta sénior del Banco Mundial, es miembro del Consejo de Estado de España y profesora visitante de la Universidad Georgetown.

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