Por un modelo alternativo de financiación autonómica

Las sucesivas propuestas “definitivas” del modelo de financiación autonómica y sus continuas revisiones han puesto de manifiesto las carencias que éste presenta, entre las que se han destacado su gran complejidad, su falta de transparencia y su incapacidad para resolver satisfactoriamente los problemas de eficiencia y equidad. En concreto, en el actual modelo no existe una equivalencia entre las responsabilidades de gasto que tienen atribuidas las comunidades autónomas y de ingreso, ya que la autonomía financiera es muy limitada y la responsabilidad fiscal, muy escasa.

En este sentido, para intentar favorecer un acuerdo presenté a la Comisión las grandes líneas de un modelo que a mi entender cumple mejor los objetivos anteriores y que no obtuvo suficientes apoyos significativos. En su formato inicial, el modelo propuesto cuenta con una narrativa simple: mientras la vía tradicional continúa basada en la estimación de las necesidades fiscales, la propuesta alternativa partía de la capacidad fiscal de las Comunidades para alcanzar secuencialmente un nivel de solidaridad predeterminado. El esquema propuesto se configura con el siguiente iter: Se computan las capacidades tributarias de cada Comunidad Autónoma, como hasta ahora. Se comprueban distancias respecto de la media sintética estatal de recursos normativos (per cápita, en términos reales de capacidad de compra, aquí sin otros ajustes). Se determina una regla de diferencias máximas aceptables en los recursos finales per cápita. Se establece la nivelación horizontal resultante de una regla acordada (del tipo cesión de la progresividad fiscal contenida en el IRPF de las Comunidades, o diferencia entre peso de PIB y porcentaje de recaudación) a la que se añadiría la nivelación vertical que la Administración General del Estado (AGE) discrecionalmente desee a partir de sus propios recursos (indicadores aquí de necesidad relativa y según el objetivo global de nivelación predeterminado).

Más riesgo en un modelo de capacidades, más garantía en el de necesidades. Más papel de la AGE en la determinación de montos y parámetros de reparto en la segunda vía, más autonomía en la primera. Más responsabilidad fiscal y riesgo asumido en la evolución de la financiación en la vía basada en capacidades fiscales, más salvaguardas en la de necesidades de gasto. Con toda la transición y adaptación que se quiera.

En la lógica de las transferencias, el Gobierno, que tiene con exclusividad soberanía sobre los ingresos de todos los ciudadanos de todas las jurisdicciones, determina como resultado el gasto de  cada territorio

Se alejaría así el sistema de la lógica de las transferencias, resultado de un Gobierno que con exclusividad tiene soberanía sobre los ingresos de todos los ciudadanos de todas las jurisdicciones, que decide cómo cree (esta es la realidad habida cuenta del funcionamiento real del modelo carente de un diseño institucional blindado) para atender a las necesidades respectivas de las CC AA, y en términos sustantivos determina como resultado el gasto del territorio. La opción anterior evitaría de otro modo un debate imposible, el eterno y enconado enfrentamiento (éste sí rompe la cohesión social) entre Comunidades acerca de quién tiene mayores necesidades para así justificar lo que está ya gastando y preservar su statu quo. Debate poco científico en comparativas de niveles muy manipulables, con argumentos ad hoc, definiciones de variables no siempre robustas ni fáciles de aproximar empíricamente, discrecionales en su aplicación a partidas de gasto diferentes, de evolución errática, con ponderaciones arbitrarias y agregadas sintéticamente para acabar siendo referidas a un monto de financiación por naturaleza limitado que acaba definiendo una necesidad más relativa que absoluta pese a la base inicial de cálculo.

Al contrario, en el modelo de capacidades propuesto se trataría de (i) respetar la ordinalidad (una especie de cláusula ‘tierra’ que protege contra lo que sea la discrecionalidad central u obscurantismo en la nivelación en el manejo de los fondos); ordinalidad surgida de las capacidades fiscales individuales de cada Comunidad y no conjuntas de todas las CCAA en su globalidad, (ii) determinar concretamente la nivelación que deba hacer cada Comunidad, a partir de una regla al estilo de la que consistiría en entregar al fondo común lo que marca la diferencia entre la recaudación fiscal de la renta de la jurisdicción y el peso relativo de su PIB (diferencia indicadora del grado de progresividad fiscal, tal como comentamos), u otra regla similar (pautada, acordada). La regla propuesta resultaría de la suma de la solidaridad más personal, aprobada en ley común en el conjunto del Estado, dada la progresividad fiscal implícita en la escala tributaria del impuesto sobre la renta. Y a ella podría añadirse la nivelación vertical realizada por la AGE a partir de sus propios recursos: desde los indirectos, con solidaridad por aportación de consumo relativo superior al peso poblacional, más el que resultase de un mecanismo de desarrollo regional a modo de un FCI renovado.

Todo ello se propone desde el convencimiento de que el modelo que perfila hoy la Comisión no puede resolver el encaje de aquellas CC.AA. que desean una mayor autonomía fiscal, que creen que la discrecionalidad de la Administración general del Estado en estimar y transferir recursos es excesiva, especialmente a falta de mecanismos institucionales de participación autonómica efectivos (muchos ellos dejados en el limbo de lo que se debería estudiar a futuro) y de la indeterminación de una nivelación de la que ni se conoce ni se ha calibrado en relación con aquellas variables que, definidas, aproximadas empíricamente, ponderadas, monitorizadas en su evolución y agregadas sintéticamente, concreten las supuestas necesidades fiscales que se apliquen a la población.

Guillem Lopez i Casasnovas es catedrático de Economía de la universidad Pompeu Fabra y representante de la Comisión de Expertos para la Reforma de la Financiación Autonómica por Illes Balears