En el espejo de la Comisión de Venecia

Cuando se dio a conocer que la Comisión de Venecia del Consejo de Europa había emitido un informe sobre la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) del año 2015 los nacionalistas catalanes se apresuraron a trasladar la imagen de que dicho informe suponía un varapalo a la reforma y que desautorizaba la instrumentalización del Tribunal Constitucional (TC) que, según ellos, se pretendía con ella.

Ahora disponemos del texto completo del informe (se dio a conocer el 13 de marzo) y vemos que lo que dice la Comisión de Venecia no se corresponde con lo que deseaban los nacionalistas. Al revés, el informe es un alegato contundente a favor del necesario cumplimiento de las decisiones del Tribunal Constitucional y si desautoriza a alguien es a quienes pretenden situarse por encima de ellas y no acatarlas. La impresión que se saca es de que se trata de uno de los textos más lúcidos que se han producido sobre la espinosa cuestión de la ejecución de las sentencias del TC.

No creo que a nadie le quepa duda de que el efectivo cumplimiento de las resoluciones del TC ha planteado dificultades de cierto calado. El constante desafío secesionista en Cataluña ha llevado hasta sus límites la regulación del procedimiento constitucional, esforzados como están tanto el Gobierno de la Generalitat como la mayoría secesionista en el Parlamento de Cataluña de agotar todas las posibilidades de desobediencia de las órdenes y requerimientos del máximo intérprete de la Constitución.

Es inadmisible que no se acaten las decisiones del TC y es preciso adoptar medidas para que ese cumplimiento sea efectivo

La reforma de la LOTC del año 2015 intentó dotar al Alto Tribunal de nuevos instrumentos para la ejecución de sus resoluciones. Las dudas que, sin embargo, en algunos planteaba la reforma acabaron materializándose en una petición por parte de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa para que la Comisión de Venecia examinara la adecuación de la reforma.

La conclusión del informe es la de que la reforma de la LOTC no contradice ningún estándar europeo y en ese sentido avala la modificación efectuada. Ahora bien, en tanto que órgano asesor, la Comisión de Venecia no deja pasar la oportunidad de realizar un incisivo análisis sobre las exigencias y mecanismos de la ejecución forzosa de las decisiones del TC, aportando algunas reflexiones que deberían ser cuidadosamente consideradas por quienes tengan interés en la materia, y especialmente por los actores políticos en nuestro país.

En España hemos jugado demasiado tiempo al borde del precipicio que se abre cuando se admite la posibilidad de incumplir las resoluciones del TC

El punto de partida de la Comisión de Venecia es la constatación de que las sentencias del TC son obligatorias para todos y que deben ser ejecutadas. El rechazo hacia quienes rehúsan aplicar estas decisiones es explícito. Así se afirma que los funcionarios que no cumplan tales decisiones vulneran el principio del imperio de la ley, la separación de poderes y la cooperación leal entre los órganos del Estado (página 4 del informe) y se afirma con rotundidad que quien se niegue a cumplir “debe ser forzado a obedecer la decisión del Tribunal Constitucional (página 11)”.

La Comisión de Venecia es de una claridad meridiana sobre este punto, el de la necesidad de que las decisiones del TC deban ser ejecutadas; pero, evidentemente, la dificultad está en encontrar las maneras eficaces para lograrlo. En este sentido, la Comisión trae a colación ejemplos de regulaciones en otros países europeos que parecen coincidir en que la ejecución de las decisiones del TC tiene que encargarse a otros poderes del Estado diferentes del propio Tribunal. Así, se explica que en Austria esta función la asume el Presidente, quien incluso está habilitado para utilizar el ejército para hacer cumplir tales decisiones (página 6). Se destaca, además, que esta atribución a otras autoridades o instituciones facilita que el Tribunal sea percibido como un árbitro neutral, facilitando un mejor equilibrio entre los distintos poderes del Estado.

En este sentido quizás no sea inútil recordar que en algunos sistemas europeos es poco frecuente, incluso, que en relación a las decisiones ordinarias, de la jurisdicción civil por ejemplo, sea el juez el encargado de la ejecución. En muchos ordenamientos el juez concluye su función con la sentencia, y son otro tipo de funcionarios quienes se ocupan de la ejecución. No sería extraño que esta separación neta entre las funciones de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado esté presente de alguna manera en la percepción de los expertos de la Comisión de Venecia.

No es adecuado cargar al Tribunal con la obligación no solamente de juzgar sino también de hacer cumplir coactivamente sus decisiones

Más allá de este argumento, la Comisión pone de relieve que en los casos de incumplimiento por parte de una autoridad podría ser inútil pretender que dicha autoridad obedeciera las órdenes ejecutivas que le dirigiera el propio TC. Una nueva desobediencia, tal como indica el informe, redundaría en un desprestigio del Tribunal (página 11).

A partir de esta consideración, el informe señala que de las medidas que prevé la LOTC para el efectivo cumplimiento de las decisiones del TC, ningún problema plantean aquellas que implican el auxilio bien del Gobierno (ejecución sustitutoria de las medidas) o de los tribunales ordinarios (persecución penal de los infractores); pero sí que podrían presentar dificultades aquellas otras que tuviesen que ser impuestas directamente por el Tribunal (multas pecuniarias o suspensión de ciertos funcionarios o autoridades). No surgen tales problemas del hecho de que la adopción de dichas medidas suponga una privación de garantías para los afectados, ya que la regulación española evita situaciones de indefensión (apartados 50 y 57 del informe), sino por lo que antes se ha señalado: porque es dudoso que el TC disponga de los medios para imponer coactivamente sus propias decisiones y, además, tal como se ha adelantado, esta función ejecutiva podría perjudicar su percepción como árbitro e intérprete de la Constitución.

En definitiva, el informe muestra con claridad lo que en España, en ocasiones, cuesta ver: es inadmisible que no se acaten las decisiones del TC y es preciso adoptar medidas para que ese cumplimiento sea efectivo. Ahora bien, no se puede cargar al Tribunal Constitucional con el peso de asumir esta imposición coactiva que en la mayoría de los sistemas es competencia de otros poderes, en especial el poder ejecutivo. Es éste el que está en mejor disposición para imponer coactivamente el cumplimiento de las decisiones del TC y, por tanto, ha de ser su responsabilidad conseguir ese cumplimiento.

Como decía, un razonamiento muy claro y basado tanto en elementos normativos como en el sentido común. Por desgracia, en España hemos estado jugando demasiado tiempo al borde del precipicio que se abre cuando se admite la posibilidad de dejar pasar el incumplimiento de las resoluciones del TC. La Comisión de Venecia recuerda que la tolerancia hacia el incumplimiento de las decisiones del TC no es una opción legítima y que no es adecuado cargar al Tribunal con la obligación no solamente de juzgar sino también de hacer cumplir coactivamente sus decisiones.

En ocasiones necesitamos un espejo para ver lo que nos negamos a admitir.

 Rafael Arenas García es catedrático de Derecho internacional privado en la Universidad Autónoma de Barcelona.