Más allá de la corrupción: evaluación y control

En el caso de España, la evaluación y el control del gasto público son fuente de desaliento y pueden considerarse una asignatura pendiente. Existen desde hace décadas limitaciones y deficiencias, tanto técnicas como institucionales, que condicionan negativamente su práctica respecto a las mejores referencias internacionales –Alemania, Australia, Canadá, Estados Unidos, Reino Unido y Suecia–. Por un lado, encontramos las importantes limitaciones de nuestro modelo de gestión pública, basado esencialmente en procedimientos de ejecución presupuestaria. Esto da lugar a que el control interno que debe proporcionar información de calidad –determinación de objetivos e indicadores de actividad, contabilidad de costes, sistemas de seguimiento de objetivos, etcétera– se encuentre, en la segunda década del siglo XXI, anclado en principios propios de un sistema de administración de mediados del siglo XX. El sistema de control dentro de los centros de gasto está orientado casi exclusivamente a la preservación de los medios puestos a disposición de los gestores, olvidando su papel como fuente generadora de información necesaria para la evaluación económica. El mantenimiento de ese modelo de control interno –realizado por los órganos de intervención– no fomenta la iniciativa ni la responsabilidad de los gestores en la generación de esa información, conseguida en los países de referencia a través de la creación de potentes servicios de control interno dentro de las agencias y centros de gasto, bajo la responsabilidad de sus gestores ejecutivos, aunque supervisados y validados por Departamentos con competencias horizontales.

Una segunda deficiencia tiene que ver con el diseño de las instituciones de evaluación y su encaje en el marco institucional de la supervisión y la evaluación. La larga existencia del Tribunal de Cuentas, dependiente del parlamento, y su reconocimiento en la Constitución Española de 1978 facilitaba, en principio, poder contar con una institución de control separada del poder ejecutivo. Sin embargo, las funciones de evaluación basadas en los principios de eficiencia, eficacia y economía han quedado arrinconadas frente a la realización de tareas de fiscalización centradas en los aspectos de legalidad y regularidad contable. Además, no podemos pasar por alto la falta de adecuación de su modelo organizativo, condicionado en buena medida por nombramientos de sus máximos responsables sin garantía de independencia ni con conocimientos profesionales en el campo de la evaluación económica en línea con lo exigido en los países de referencia. La dispersión de objetivos, la falta de recursos y una estructura organizativa bastante anticuada han sumido a esta institución en un importante descrédito, trasladando una percepción social de inoperancia.

La identificación de estas carencias en el panorama de la evaluación en España y la preocupación por el atraso mostrado respecto de los países más desarrollados llevó a crear la Agencia Estatal de Evaluación (AEVAL) en 2007. Si bien formalmente la AEVAL cuenta con mandatos legales claros sobre las funciones a desempeñar en materia de evaluación económica y de la calidad de los servicios públicos, su plasmación práctica ha frustrado las expectativas que el propio proceso de creación generó. En este sentido, pensamos que la principal limitación fue la opción de situar institucionalmente a esta entidad dentro del poder ejecutivo, de forma totalmente desconectada del ámbito parlamentario, y sin ningún vínculo con el Tribunal de Cuentas. De esta manera, a pesar de los deseables fines reconocidos en su Estatuto, su funcionamiento iba a quedar condicionado por la voluntad del poder ejecutivo. La primera de las consecuencias que se puede observar tiene que ver con el tipo de actuaciones a las que se ha orientado la AEVAL desde su creación. Básicamente, su actividad es la realización de estudios sobre la calidad de los servicios públicos, sin que existan análisis de eficiencia o evaluaciones de impacto de políticas públicas, al menos bajo los estándares técnicos aceptados por las instituciones internacionales. La ausencia de especialistas en evaluación económica dentro de su plantilla puede ayudar también a comprender esa falta de actuación en el terreno de la evaluación.

Las deficiencias mostradas desde hace mucho tiempo por el Tribunal de Cuentas hacen necesaria e inaplazable su reforma

A la vista de esta situación, resulta adecuado abrir un proceso de reflexión sobre la necesaria reforma de las instituciones de supervisión, control y evaluación. Este proceso debe partir de un diagnóstico integral del funcionamiento del sistema de control de la gestión pública. Las deficiencias mostradas desde hace mucho tiempo por el Tribunal de Cuentas hacen necesaria e inaplazable su reforma. Defendemos la necesidad de redefinir sus funciones, con el propósito de transformarlo en una institución con independencia efectiva encargada de la auditoría de gestión. El papel de una institución de estas características, dada la ventaja de su reconocimiento constitucional, resulta clave para hacer realidad la exigencia de responsabilidades respecto del buen uso de los recursos públicos, algo que trasciende a los aspectos tradicionales de legalidad y regularidad contable.

La existencia de la AEVAL podría facilitar, mediante su adscripción al ámbito parlamentario, la reconversión del Tribunal de Cuentas. La emisión regular de un plan anual de evaluación de gestión pública basado en auditorías de gestión del tipo “value for money” constituiría su mandato de actuación. Los resultados de las mismas, una vez plasmados en informes, deberían discutirse técnicamente en el Parlamento, como sucede en los países que son referencia internacional. A estos efectos, la redefinición de la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales podría ser de gran utilidad, siempre que se dotara a la misma de profesionales de la evaluación y el análisis presupuestario que sirviesen como verdadera asesoría de los grupos parlamentarios en materia de evaluación, tal y como sucede en algunos sistemas comparados. Desde su creación en 2010, la inactividad de esta Oficina ha sido su rasgo más característico, sin que hayan trascendido a la opinión pública documentos o informes de evaluación económica o memoria de las actividades desarrolladas.

Somos conscientes de la importancia que en un proceso reformador de esta naturaleza tiene la voluntad política. La redefinición de la política tras la aguda crisis económica vivida en los últimos años nos obliga a modernizar nuestras estructuras institucionales de gestión y esto debe hacernos reflexionar sobre la necesidad de alcanzar un consenso que por diferentes razones podríamos situar en la esfera constituyente. Los costes económicos de la inexistencia de un verdadero sistema de evaluación del gasto público se nos antojan elevadísimos, mucho más allá de los derivados de la corrupción habida en el ámbito público a la que un control ineficaz no ha podido frenar.

Emilio Albi  es catedrático de la Universidad Complutense de Madrid y Jorge Onrubia es profesor titular de la misma Universidad. Ambos han publicado Economía de la Gestión Pública y son investigadores de Fedea.