Cataluña y la Unión Europea

Dentro de unas semanas se celebrarán en Cataluña unas elecciones autonómicas que algunas formaciones políticas plantean con un asunto central de debate: la posibilidad de acometer un proceso de independencia de esa comunidad autónoma. En el marco de ese debate, hace tan solo unos días se ha vuelto a plantear la discusión si una hipotética Cataluña independiente podría seguir formando parte de la Unión Europea. Como experto jurídico de la UE, en derecho internacional público y en derecho constitucional y como ciudadano que cree y que trabaja por ese gran proyecto político de integración europea, he de decir que aquellos que mantienen que la Unión Europea incorporaría a una supuesta Cataluña independiente demuestran un desconocimiento tanto del derecho aplicable como de las realidades políticas en los Estados miembros de la UE.

En derecho comunitario, en caso de que Cataluña se declarase independiente, y se basase en el artículo 49 del Tratado de la Unión Europea (TUE) para “solicitar el ingreso como miembro de la Unión”, solo se podría admitir su candidatura si cumpliese las tres condiciones que plantea el mencionado artículo:

1.— ser un “Estado europeo”;

2.— “respetar los valores mencionados en el artículo 2” (del mencionado Tratado);

3.— tener en cuenta los “criterios de elegibilidad acordados por el Consejo Europeo”: se trata de los criterios conocidos como “de Copenhague”, adoptados en dicha ciudad por el Consejo Europeo en 1993.

Para ser un Estado europeo, hay que ser un Estado. En este caso, Cataluña necesitaría como mínimo que la reconociesen como Estado la totalidad de los 28 Estados miembros de la UE. En efecto, los representantes de los 28 en el Consejo tienen que pronunciarse, en la fase inicial de la eventual aceptación de una candidatura, “por unanimidad” (mismo artículo 49).

Ahora bien, en caso de tener que pronunciarse, los Estados miembros solo podrían constatar que no pueden dar su reconocimiento y que tienen que considerar la solicitud inadmisible.

En efecto, según el apartado 2 del artículo 4 del mismo Tratado, cada Estado miembro es el único con competencia para decidir sobre “las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de estos, también en lo referente a la autonomía local y regional”. La misma disposición añade, en caso necesario, que la UE “respetará las funciones esenciales del Estado, en particular las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial”.

El supuesto “derecho a decidir” no está reconocido por la legislación internacional

En otras palabras, esto significa que en derecho de la UE, los Estados miembros no podrían reconocer como Estado a una entidad que dependa de la jurisdicción de un Estado miembro que se declarase “independiente” unilateralmente e infringiendo la Constitución del Estado en cuestión. Por tanto, una entidad así, no reconocida como Estado por los miembros de la UE, no podría presentar su candidatura.

Además, tampoco se respetarían las otras dos condiciones que plantea el artículo 49.

Ese artículo se refiere a los criterios de Copenhague, que especifican que la adhesión de un nuevo país tiene fases previas, entre ellas el establecimiento de “instituciones estables que garanticen la democracia, el Estado de derecho, el respeto de los derechos humanos y el respeto y protección de las minorías”.

El mismo artículo 49 exige también el respeto por el Estado candidato de los “valores mencionados en el artículo 2”, entre los que figura “el Estado de derecho”. Una entidad que se declare independiente unilateralmente, infringiendo el derecho, y en particular la Constitución nacional que debe respetar, violará dicha condición fundamental. Ese sería el caso de Cataluña, a la luz de la Constitución del Reino de España vigente.

En efecto, en derecho constitucional español, la situación no puede ser más clara. Según el artículo 2 de la Constitución de 27 de diciembre de 1978: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.

En derecho internacional público, esas reglas son conformes a los principios fundamentales de la democracia y del Estado de derecho. El supuesto “derecho de decidir”, según la expresión utilizada por los secesionistas catalanes, de cualquier entidad infraestatal no está reconocido por el derecho internacional. El derecho de los pueblos a disponer de sí mismos responde a criterios y situaciones que no son en ningún caso los de la España actual.

Reino Unido, Francia, Italia, Bélgica... nadie va a arriesgarse a abrir la puerta a un contagio

La sentencia que sienta jurisprudencia sobre esta problemática es la del Tribunal Supremo de Canadá dictada el 20 de agosto de 1998. En sus apartados 138, 151 y 154, el Tribunal Supremo demuestra que el derecho a la autodeterminación solo existe en derecho internacional si se cumplen ciertas condiciones. Se desprende de ellos que dicho derecho no existe ipso facto para cualquier entidad, y que ese derecho no existe en cualquier caso en un Estado democrático, que respeta sus estructuras constitucionales, los derechos humanos y los derechos de las personas pertenecientes a minorías, salvo si se prevé y se ejerce de conformidad con la Constitución del Estado en cuestión.

En el ámbito político, algunos juristas, sin duda con buenas intenciones, piensan que las instituciones de la UE o algunos de sus Estados miembros podrían presionar al Gobierno español para que “mostrase más flexibilidad” y aceptase emprender la revisión de la Constitución española, que podría prever las modalidades de una posible escisión de Cataluña.

Nada más ilusorio.

Desde el punto de vista de los dirigentes de muchos Estados miembros, como Reino Unido, Francia, Italia, Bélgica, etcétera, nadie va a defender esa posición, sería tanto como arriesgarse a abrir la puerta a un posible contagio, y provocar problemas políticos internos, por no hablar de los Estados que se han negado a reconocer a Kosovo por razones parecidas (Chipre, Grecia, Rumania, Eslovaquia).

La ampliación de la Unión Europea por la ruptura de uno de sus Estados miembros supone un riesgo de inestabilidad, cuyas eventuales ventajas nunca podrían compensar el precio que habrían de pagar las instituciones por la modificación de su composición y por la mayor dificultad de la toma de decisiones.

Está claro que, políticamente, es totalmente ilusorio esperar apoyos políticos de la UE y de sus Estados miembros a una evolución en ese sentido, que solo presentaría para ellos aspectos negativos.

La discreción diplomática es una cosa y las realidades políticas otra.

Jean-Claude Piris fue director General del Servicio Jurídico de la UE de 1998 a 2010.