Equidad y justicia social en América Latina: el retorno de la historia

Por, Adrián Bonilla, Secretario General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)

La persistencia de las desigualdades en América Latina, 7

Este artículo reflexiona sobre la naturaleza internacional del momento económico y político que vive América Latina. Plantea que el fin del ciclo económico de crecimiento obedece a interdependencias globales y que está afectando a las capacidades de los gobiernos de la región de proseguir con las políticas sociales de la década pasada en la que se obtuvieron varios éxitos en reducción de la pobreza e inequidad. El riesgo de que vuelvan los escenarios que privilegiaron la protección de los sectores más poderosos frente a los rigores económicos, y de que persista la desigualdad vuelve a presentarse y las decisiones, como siempre, son políticas.

1. Interdependencia globales: su impacto en las políticas

La crisis de las economías financieras de Occidente a partir del año 2008 produjo efectos en todo el planeta y generó una fuerte recesión en Europa y Estados Unidos, así como la desaceleración del crecimiento de China y otras economías emergentes, este fenómeno, en una dinámica de vasos comunicantes, afectó a América Latina en el equilibrio de sus balanzas comerciales, su capacidad productiva y, en última instancia, sus ingresos.

La reacción de la región frente a la nueva realidad económica ha sido parecida en casi todos sus países y permite formular al menos tres reflexiones: Primera, la llamada “década ganada” llegó a su fin, los patrones de crecimiento y prosperidad de ese entonces se agotaron en el fin del ciclo económico; segunda, la región es interdependiente con el resto de las economías y su escenario económico es una consecuencia de procesos globales; y tercera, la reacción frente a la desaceleración ha supuesto escenarios que afectan, sobre todo, a los estratos más vulnerables de la población. 

Primero. El Boom de las exportaciones latinoamericanas en la década pasada tuvo patrones de expansión parecidos a los que la región ya experimentó en las décadas de los años 50 y 60 del siglo XX. Históricamente no es inédito. En ese entonces el crecimiento bordeó, en términos regionales agregados, el 5% anual del PIB. En el siglo XXI un porcentaje parecido de crecimiento produjo, sin embargo, océanos de optimismo. Políticos de todas las ideologías y empresarios latinoamericanos se construyeron a sí mismos como héroes del desarrollo. Pero esos datos precisan ser leídos en su contexto global. Todas las regiones del mundo, con la excepción del Occidente financiero, crecieron en forma excepcional. En particular las economías de Europa Central y del Este, del Asia Sur, Occidental y Oriental, el África y por supuesto China, se expandieron significativamente más que América Latina y el Caribe hasta el año 2007 y en el Hemisferio Occidental se desempeñó bastante mejor que México, Centroamérica y el Caribe. La mirada internacional del fenómeno permite reflexionar sobre dos hechos: a) El crecimiento de América Latina no anunció una época nueva de despegue de la región que permita pensar que ella cambió para siempre; y b) la expansión, no siendo una circunstancia permanente sino más bien efímera, abre la posibilidad de que los eventuales avances en materia de pobreza, mitigación del hambre, acceso a recursos, educación y salud, por ejemplo, que se produjeron en casi todas las sociedades de la región, sean reversibles.

Si la expansión económica de América Latina continúa su previsible desaceleración, como en el resto del mundo, las políticas sociales de la década previa corren el riesgo de desvanecerse. Los índices de reducción de la pobreza extrema, de la pobreza, de la inequidad y desigualdad de la región, siguieron lejos de metas necesarias, incluso en la “década ganada”. El peligro se evidencia en el Cuadro I que muestra como la inequidad vuelve a crecer.

Cuadro I

América Latina. Ingreso per cápita y coeficiente de Gini de la desigualdad social. 2009 – 2013

Fuente: Banco Mundial y CEPALSTAT, consultado 25 de marzo, 2015. Elaboración Stela Sáenz. FLACSO

El cuadro I muestra cómo el leve aumento del PIB per cápita en América Latina en los años de la desaceleración se confronta a procesos que enuncian nuevamente más concentración de la riqueza. El índice de GINI regional, que pese a todos sus cuestionamientos puede ofrecer una visión general de la distribución de recursos de la sociedad, aumenta en forma mucho más acelerada que el PIB per cápita. Si los países de la región tuviesen políticas de equidad efectivas, en el peor de los casos lo que tendríamos es un decrecimiento del índice de GINI proporcional al aumento del PIB; pero no, ni siquiera la desigualdad aumenta en forma proporcional al PIB reproduciendo los patrones de acumulación tradicionales; lo que ocurre es peor: la inequidad se dispara y se confirman nuevamente los patrones históricos de injusticia social. Los acaudalados no pierden un centavo, siguen distanciándose de los más pobres en ingresos, y los vulnerables pagan con pobreza el fin del ciclo económico.

Segundo, el agotamiento del ciclo de crecimiento de la región es un fenómeno que obedece a causas internacionales y se reproduce en forma simultánea en varias regiones del mundo. No hay excepcionalismo que identifique en forma particular a América Latina, y tanto la expansión cuanto el decrecimiento de sus economías son expresiones de dinámicas estructurales de carácter global, antes que episodios inéditos provocados por visiones milagrosas de sus líderes políticos. Sin embargo, en el nivel del diseño de políticas y su implementación, es claro el hecho de que hay un conjunto de gobiernos que en este ciclo lograron mejores resultados sociales. Los gobiernos que se autoidentifican con la “izquierda” , por ejemplo, tienen visiblemente mejores resultados en reducción del índice de GINI, que mide inequidad, que aquellos que se miran como liberales o de “centro”. (Ver los datos de Nora Lusting, Luis López Calva y Eduardo Ortíz, en: Deconstructing the Decline in Inequality in Latin America, UNDP, ID 01 2013).

El ciclo económico de crecimiento llega a su fin como consecuencia de la crisis financiera que explota en el año 2008 y que evidencia enormes problemas fiscales en los Estados Unidos, asimetrías salariales y fiscales en Europa, resultados ambos de la naturaleza especulativa de economías capitalistas basadas en el sector financiero antes que en el productivo. La crisis económica reduce la capacidad productiva y de consumo de los mercados centrales del planeta, y esto a su vez impacta en la economía China, que es un abastecedor global de bienes industrializados y de consumo y cuya demanda por bienes primarios: agrícolas, minerales y energéticos explicó en buena medida el momento económico intenso que vivieron África y América Latina en la primera década de este siglo.

La desaceleración del crecimiento chino, supuso la emisión de una nueva estrategia económica por parte del gigante asiático que intenta construir posibilidades de consumo en su propia sociedad y busca depender menos de las exportaciones y de la acumulación a través de la inversión en otras regiones del mundo. En definitiva, la crisis de las economías financieras de Occidente produjo la desaceleración de la producción y el comercio internacional en todo el planeta y con ello la reducción de la demanda china, europea y estadounidense de bienes exportados desde América Latina. Los precios internacionales de los productos latinoamericanos cayeron, incluyendo a partir del año 2014 a los del petróleo y materiales energéticos. Casi todas las economías de la región afrontan problemas de balanza comercial y de abastecimiento de divisas. Este panorama internacional se encuentra en la base de los eventos que impactan en sus políticas sociales, y producen en todos los países el estancamiento e incluso la reversión de logros sociales, y permiten la entronización modelos que vuelven a priorizar los intereses de acumulación de los sectores más poderosos de las sociedades. Estas realidades son consecuencia de dinámicas internacionales. Implican interdependencia.

En tercer lugar, el hecho de que América Latina, independientemente del signo ideológico de sus gobiernos, cuente con menos ingresos ahora que en la década pasada vuelve central, ahora sí –y más allá de la retórica- el posicionamiento político y la impronta ideológica de sus gobiernos. La ausencia de recursos afecta al conjunto de capacidades que los estados tienen para desarrollar políticas, y las sociedades para desempeñar sus actividades. El problema en este nuevo escenario vuelve a centrarse en saber cuáles son las prioridades que tienen los Estados y cómo se representan los intereses de los distintos estratos o clases de la sociedad en el proceso de toma de decisiones. La carencia permite transparentar la naturaleza de las relaciones políticas pues la localización de recursos o la emisión de medidas económicas visibiliza a qué sectores se protege y cuáles quedan desguarnecidos. Las políticas de reducción de la pobreza, la miseria y de mejoramiento de los índices de igualdad y equidad están en riesgo en toda América Latina. La voluntad política de los gobiernos y los intereses que ellos representan se expresan en el proceso de toma de decisiones que tiene que confrontarse con sociedades en donde las expresiones políticas de esos intereses han vuelto a movilizarse.

2, Continuidad de la inequidad

América Latina es una región muy heterogénea. Si se usara arbitrariamente el recurso de agregar por regiones a sus países, vamos a encontrar realidades económicas estructuralmente diferenciadas. Para poder tener una aproximación comparativa elemental, que simplemente ofrezca una imagen general, se han escogido datos de Brasil, México, Centroamérica como agregado, Colombia y Argentina/Chile, para tener imágenes relativamente representativas de la región Andina y el Cono Sur. Lo que vemos es que hay dos franjas claramente discernibles. Un grupo constituido por el Cono Sur (i.e. Chile) y México, que aparentemente es más rico que otro en donde están Brasil, países de la región andina (Colombia por ejemplo) y Centroamérica bastante alejada de los primeros. América Latina tiene muchas cosas en común, pero también distancias radicales entre sus países, lo que puede explicar, entre varias otras razones, la dificultad histórica para construir procesos de integración económica. En una primera aproximación que se expresa el cuadro II lo que observamos es la diferencia de capacidad económica que tienen las distintas regiones en América Latina. Es importante tener en cuenta esto, porque si las sociedades fuesen más equitativas el porcentaje de personas en pobreza y pobreza extrema de sus países debería ser proporcional, al menos, al ingreso per cápita, pero ello no ocurre. Al contrario, un PIB alto y un porcentaje de pobreza extrema elevado lo que revela es concentración de la riqueza. El caso de México es especialmente ilustrativo, pues sus índices de indigencia y pobreza, son parecidos a los de regiones menos prósperas a pesar de tener un PIB per Cápita muy alto para estándares del subcontinente.

Cuadro II

Ingreso Nacional Bruto por persona. 2005-2010

Fuente: Banco Mundial, consultado 26 de marzo, 2015. Elaboración María Fernanda Morales, FLACSO

El cuadro II, refleja la evolución del producto interno bruto, y, con todas las limitaciones de este indicador, muestra cierta estabilidad de la economía regional y expresa la capacidad que existió de capear el temporal desatado por la crisis financiera de las economías centrales de Occidente, pero a partir del 2012 evidencia estancamiento, por ello el tema de la reversión o estancamiento de los indicadores de progreso social se vuelve necesario de visibilizar puesto que las razones que explicarían el eventual retroceso pueden atribuirse a la política. En América Latina hay problemas sociales persistentes, que se materializan más allá de los ciclos económicos, uno de ellos es la pobreza extrema. Las raíces históricas del fenómeno han sido exploradas en incontables páginas, pero el asunto es que a pesar de la variedad de ciclos económicos experimentados en la región durante los últimos años, la región no ha podido revertir, ni mejorar en forma substantiva las condiciones de vida del segmento menos favorecido de la población. El problema no es sólo de recursos pues se han vivido épocas distintas, tienen que ver con patrones de generación de riqueza y de apropiación de la misma en la sociedad, tienen que ver con políticas públicas, desde luego, pero ellas, a su vez, dependen de los intereses que se representan políticamente en los gobiernos y la voluntad que tienen ellos de acomodarse a la sociedad inequitativa y los costos de intentar transformarla desde el Estado.

Cuadro III

América Latina: Evolución de la pobreza y de la indigencia, 1980 – 2014.

Fuente: CEPAL, Panorama Social de América Latina, 2014. 

La región en la segunda década del siglo XIX estanca también el progreso de sus indicadores sociales. Prácticamente en todos los países el ritmo de reducción de la pobreza y de la pobreza extrema se paraliza. El cuadro III muestra como a partir del año 2012 no hay más éxitos dignos de contarse. Aquello que se proyectaba en forma alentadora desde el año 2002 se detiene en porcentajes y lo que se observa es que el año 2014 ya hay más personas pobres que aquellas que existían en el 2013 y 2012. Si las políticas sociales no se radicalizan, y no hay indicio alguno de que ello esté ocurriendo en el conjunto de la región, lo que probablemente estamos observando es el comienzo de una tendencia regresiva cuyos límites todavía son inadvertidos en el contexto del continente signado por distintos modelos de desarrollo, tanto aperturistas como proteccionistas hacia lo externo, ideologías gubernamentales de la izquierda a la derecha y políticas sociales igualmente diversas.

Los datos de pobreza e indigencia pueden vincularse a la implantación de un modelo económico específico. Son dramáticos en la década de los 80 y 90 del siglo XX en que buena parte de las economías latinoamericanas padecieron las políticas macroeconómicas del neoliberalismo. Los resultados de ese modelo fueron muy malos: devastaron la institucionalidad pública en varios países, dilapidaron la propiedad gubernamental y no alcanzaron ni lejanamente los objetivos de crecimiento que la propuesta exhibía. Se trató más de un ensayo ideológico conservador más que de la implantación de un modelo de desarrollo. Como muestran los datos, los niveles de pobreza e indigencia aumentaron brutalmente y el acceso de la población a los recursos se redujo acelerándose los patrones históricos de concentración de la riqueza.

Cuadro IV

Inversión Social por persona US$ dólares (2009 – 2013). América Latina y el Caribe. Gasto social total y PIB (1991 - 2013)

Fuente: CEPAL, Panorama Social de América Latina, 2014. 

Esta figura muestra la evolución del gasto social en relación con el volumen del Producto Interno Bruto de la región. Lo que observamos es una tendencia paralela que corresponde el PIB con la inversión social en los años 90 del siglo XX. No es una correlación optimista porque, a pesar de las enormes necesidades de inversión social en esa década, el gráfico, desde una lectura política, muestra la indiferencia de los gobiernos frente al problema; la ausencia de gasto social como prioridad pública. La tendencia se modifica en la primera década del Siglo XXI sobre todo hasta el año 2008. Los países de América Latina invierten más en las necesidades de la población, pero en la segunda década se vuelve a la tradición de inequidad y el gasto social vuelve a ser un subproducto de la política pública, se regresa a la tradición de invertir lo estrictamente necesario y no de afrontar una política social que priorice esos temas por sobre otros de la sociedad. El problema con los datos que se presentan es que evidentemente hay un proceso regresivo en la región y que en la segunda década del siglo XXI se está perdiendo en términos de agenda política y visibilidad de las necesidades básicas lo que parecía haberse alcanzado en la época de la expansión económica.

El cuadro IV también muestra que la inversión latinoamericana en políticas sociales como porcentaje del PIB aumenta desde el año 1990 hasta el 2013, pero hay una alerta a considerar. En términos generales los últimos tres años descritos muestran una tendencia clara al estancamiento. Esto se vuelve más evidente en educación y salud, que son fundamentales en la idea de acceso a servicios y, en la aproximación tradicional, en los indicadores que miden la pobreza. Aún con ellos hay un peligro de reversión latente a propósito de los mediocres avances alcanzados en los últimos veinte y cinco años. Las cifras no son buenas; de manera alguna suficientes para las necesidades de la región, pero además hay otro elemento que ha sido sustentado desde distintas perspectivas, y es que si analizamos el problema de manera relacional, los datos de pobreza siendo importantes no dimensionan el problema real, que es el de la riqueza (Juan Pablo Pèrez Sainz, Mercados y Bárbaros. La persistencia de las desigualdades de excedente en América Latina, FLACSO, Costa Rica, 2014). Las brechas latinoamericanas siguen siendo obscenas en cuanto a desigualdad. No sólo es importante que la población se aleje de la pobreza, lo que ha ocurrido en forma espasmódica y no necesariamente sustentable, en la primera década de este siglo; es básico que los patrones de acumulación históricos, y de concentración del Capital, sean revertidos porque es la única manera en que estructuralmente se puede articular una estrategia de igualdad política y equidad social.

3. ¿Fin de la historia?

Los datos exhibidos en este ensayo permiten concluir que la agenda de América Latina, al igual que sus problemas, es recurrente. La primera década de este siglo ofreció expectativas importantes que explicaron un optimismo político desmesurado. De alguna manera en la región se construyó en forma alternativa a un mito de principios de siglo ya despedazado por los hechos. Se creyó estar al borde de un “fin de la historia (oprobiosa)”, y se imaginó una América Latina unida, políticamente integrada, jugando globalmente, proyectándose al infinito en un viaje sin descanso hacia un futuro de prosperidad y justicia, pero al igual que lo que ocurrió con la ilusión de Fukuyama quien predecía, desde la orilla opuesta, un imperecedero orden liberal para la humanidad luego del colapso de la Unión Soviética, los países al Sur del Río Grande siguen enfrentando problemas persistentes de pobreza, desigualdad política e inequidad social, como siempre: con élites económicas que se protegen mejor y con los más vulnerables que observan cómo la década ganada se escurre cual arena del desierto entre sus manos.